현재 인도에서 기본소득 시범사업을 책임지고 있는 가이 스탠딩 교수의 기고글입니다.
말미에는 그의 주장에 대한 논평과 재반론이 실렸습니다. 참고하시기 바랍니다.
그리고 조만간 시범사업에 대한 결과발표를 한다고 하네요. 한국에서도 참가를 준비중인데
소식이 들리는 대로 공지해드리도록 하겠습니다.
********************************************************************************************************
기본소득 현금지급은 인도를 변화시킬 수 있을까?
2013년 2월 4일. 가이 스탠딩
1990년대 이후로 인도 경제는 평균적으로 연 6% 이상의 성장률을 보여 왔다. 그러나 약 1억 명의 인구는 빈곤의 늪에 빠져 있으며, 불평등은 점차적으로 증가하는 수준이다. 비록 법령집들에 근거해 중앙에서 지원하는centrally-funded 1,200개의 사회정책들과 주 단위의 백 여 가지의 정책들이 존재하지만, 매 정부들은 빈곤을 시정하기 위해 주로 공적 부조 체제PDS에 의존해왔다.
PDS는 소비자들에게 그들이 빈곤하한선Below Poverty Line(BPL) 카드나 그와 유사한 것을 가지고 있을 경우 곡물, 쌀, 설탕 그리고 등유를 보조해 준다. 다수 제품들의 생산자들 역시 마찬가지로 막대한 보조금을 받는다. 이렇게 해서 보조금 총 규모는 GDP의 7%에 달하고 있다.
하지만 그것은 작동되지 않는다. 시스템은 낭비적이고, 비효율적이며, 시장을 왜곡하고 퇴행적이며 뿌리 깊게 부패하고 있다. 라지브 간디는 보조되는 식품 중 85%가 빈민들에게 도달하지 못한다는 유명한 말을 남긴 바 있다. 2009년에 계획위원회 부위원장은 16%만이 그들에게 지원된다고 말했다. 다른 이들은 매 루피 당 쓰인 72%는 운송 중에 분실된다고 추정했다.
PDS의 지속과 더불어, 오랫동안 인도 민주주의의 보루로 여겨온 집권 국민회의당은 2005년에 거대한 국가지방고용보장계획NREGS을 시행했다. 이를 통해 모든 농촌의 가계들이 연 100일의 노동을 통해 최저임금을 받고 있는 것으로 추정된다. 막대한 금액이 지출되었고 혜택을 받는 숫자도 엄청날 것으로 예상된다. 다수가 이 정책에 찬사를 보냈다.
하지만 현실에서는 노동을 한 것처럼 기록된 유령들이 부활하고 있는 실정이다. 대부분의 농촌 사람들은 그 계획 하의 노동일 경우 적게만 참여하게 되었다. 대부분의 돈은 지방의 관료들의 주머니 속으로 들어갔다. 한 연구에 따르면 수혜자의 8%만이 연간 100일 동안만 고용되었다고 평가된다. 또 다른 연구는 계획의 아주 적은 부분만이 성취되었고, 그 외의 보고에 따르면 농촌의 빈곤은 전혀 줄어들지 않았다고 한다. 고질적인 부패가 만연하고 있다. 결국 이 계획은 역사상 가장 큰 사회정책 사기라는 제목의 책을 쓰려는 저널리스트를 의 출현을 앞두고 있는 셈이다.
다른 한편, 주목할 만한 어떤 것이 태동하고 있는 중이다. 급진적 대안이 입지를 강화하고 있는 것이다. 2009년에 세와SEWA(자영업/노동자/노점상 여성연합)의 주도하에, 우리는 최초로 세 개의 현금지원계획cash transfer schemes 시범사업을 개시했다. 원리는 간단하다. 사람들에게 보조금이나 불필요한 일자리 창출 대신에, 기본소득으로 현금을 지원하는 것이다. 그리고 그들이 어떻게 돈을 쓰는지 지시하는 등의 단서조항을 달지 않는 것이다. 그들은 그 돈을 자신들을 위해 처분할 수 있다. 우리는 그 후로 발생했던 것에 대해 공적을 다툴 생각이 없다. 왜냐하면 다른 요소들이 기여를 했기 때문이다. 하지만 시범사업들은 그 적절성을 입증해왔다.
우선, 유엔개발계획UNDP의 자금 지원 하에, 델리의 저소득층 지역에서 수백만의 가구가 보조되는 물품들의 지속과 그에 상응하는 가치의 월 현금지급 중에서 선택하는 것을 제공받았다. 처음에 다수의 주민들은 현금을 선택했다. 이후 우리가 평가를 해보니, 더 많은 수가 그렇게 하는 것을 희망하는 것으로 나왔다. 그 와중에 우리의 여성 현장연구원을 향한 물리적 폭력을 포함하는 정치적 캠페인이 조직되기도 했지만, 그 결과는 생활수준의 향상을 동반하는 등 매우 긍정적이었다.
또 다른 것으로, 우리는 유엔아동기금UNICEF의 지원 하에 마디야 프라데시 주에서 더 큰 시범사업에 착수했다. 8달 동안 8개의 마을에서 모든 성인 남녀와 아동들이 매월 무조건적인 현금지급을 받아왔다. 5,500명 이상의 주민들이 수혜자였다. 우리는 이른바 무작위 배정 비교시험randomised control trial을 통해 다른 마을의 주민 생계와 비교함으로써 그 효과를 평가해왔다.
이러한 시범사업은 시간이 많이 걸린다. 하지만 정치는 이를 기다려주지 않는다. 이러한 결과들과 원주민 마을에서의 세 번째 사업이 매우 감동적이었다는 것을 언급하는 것으로 충분할 것 같다. 비록 지불받는 액수가 기본적인 최저생계비의 30% 선으로 충분치는 않지만, 우리는 영양, 학교 출석과 수행, 여성의 지위, 경제 활동, 위생 등이 향상되고 있음을 목도해왔다. 다수의 주민들은 우리에게 현금을 보조금으로 대체하길 원한다고 말한 바 있었다. 하지만 더 많은 이들이 프로그램을 체험하면서 자신들의 입장을 바꾸고 있는 중이다.
그간 발생한 것을 보자면, 현금은 유동성을 제공하고 자신감을 고취시켜 안정감을 제공하며 주민들에게 스스로 삶을 통제하고자 하는 감정을 불어넣는 것처럼 보인다. 따라서 지급의 가치를 초과하는 긍정적 효과가 생겨나고 있는 것이다.
매우 흥미로운 것은 델리에서 일어났던 것들이다. 과거 몇 달 동안, 우리는 정부 고위층으로부터 브리핑을 해달라는 요청을 받아왔다. 그리고 그들은 대담하게도 현금지급 정책을 중심적인 국가적 논쟁으로 만들었다.
지난 해 11월에 국무총리는 텔레비전에 출현해 다음과 같은 담화를 발표했다. 정부는 현금지급 정책을 도입할 예정이며, 2013년에는 등유가격을 인상하고 주민들에게 은행구좌에 입금된 현금으로 보상함으로써 총 51개 군에서 우선 시행할 것이다. 이에 지지 않으려는 듯, 12월 15일에는 델리 주총리가 자신의 주에서 BPL카드 소지자의 상한선에서 밀려난 사람들을 대상으로 한 무조건적인 현금지급계획에 착수했다. 언론의 논평들이 빗발치듯 쏟아졌다.
국민회의당은 입장을 바꾸기 시작했다. 이달 초, 당 총재 소냐 간디와 국무총리 그리고 몇몇 내각의 구성원들은 헬기를 타고 한 마을을 방문한 자리에서 운집한 3만 명의 군중을 대상으로 자신들의 현금지급 정책을 알렸다.
인도의 사회정책은 현재 교차로에 와 있다. PDS의 보수적 지지자들로 구성된 한 집단은 현금지급에 반대하면서, PDS를 보편화하고 식량을 보조해 줄 식품에 대한 권리 법안Right to Food bill을 홍보해오고 있다. 또한 이들은 적대적인 시위를 조직하기도 했다. 그들은 현금지급이 공적 사회서비스의 폐지를 야기할 거라고 주장한다.
그들은 끝까지 변화에 저항하는 완고한 기질을 드러내고 있을 뿐이다. 델리의 주총리가 인정했다시피, PDS는 말 그대로 부패했다. 종종 곡물은 무게를 보충하기 위해 상당한 잔돌들이 포함된 자루에 담겨져 제공된다. 곡물과 쌀 등은 상해있는 경우도 부지기수다. 게다가 주민들은 배급을 받기 위해 장거리를 이동해야 하는 경우도 있는데, 종종 그들이 거기서 발견하는 거라곤 단지 배급품이 떨어졌다는 사실 뿐이다. 이 모든 것들이 무시되고 있다. 그냥 그들을 사실상 온정주의에 불과한 말을 떠벌리는 탄원자들로 있게 내버려 두자.
현재 위험요인은, 전국적인 수준의 현금지급을 도입하는데 급급한 나머지, 설계상의 결함이나 과도한 정치적 계산으로 인해 수 년 동안의 대의를 후퇴시키는 것이다. 여기서 우리는 운영에 있어 교훈을 얻는다. 기본소득을 받는 마을들에서, 지급금은 어떤 것의 대체물이 아니라 일종의 추가분 같은 것이었다. 우리는 모든 이들에게 석 달 안으로 첫 지급을 받을 수 있는 구좌를 틀 것을 요청했다. 물론 예상할 수 있는 초창기의 문제들이 있었다. 그러나 얼마 지나지 않아, 모든 이들이 우리 팀의 동료들의 도움을 받아 계좌를 가질 수 있었다. 그 당시 사람들의 의심은 누그러들었고 현금지급에 대한 지지가 강화되었다.
하지만 정부는 이것을 잘못된 방식으로 수행했다. 그들은 보조되는 품목인 등유의 가격을 올리면서, 주민들에게 신원카드 Aadaar를 가지고 은행을 통해서 보상을 받을 수 있다고 말했다. 하지만 정부의 시범사업이 보여주었던 것처럼, 다수는 계좌를 갖지 못하고 따라서 현금을 얻을 수 없게 된 이후로 단기적으로는 손해를 보았다. 여기에는 반발의 위험이 상존한다.
이에 대한 해법은 주민들이 언제나 재정적으로 위기에 놓여 있긴 하지만 정부는 중장기적 전망을 취해야 한다는 사실을 인정하는 것에 기초해야 한다. 만약 그들이 51개 군에 그 정책을 시행하면서 첫 해에는 여분의 돈을 제공하면서 동시에 모든 이들에게 계좌를 열어야 한다고 설명한다면, 재정비용은 줄어들 것이다. 그리고 두 번째 해에는, 추가적인 지급에서 보조금의 1/3을 지출하고 동시에 2/3의 재원을 남겨둠으로써 선택된 보조금을 단계적으로 이행할 수 있을 것이다. 기억할 것은 보조금으로 지출된 대부분의 돈이 의도된 수혜자들에게 도달하지 않는다는 점이다.
이러한 지혜가 지배적이 될까? 한 가지 점에서 낙관하긴 이르다. 왜냐하면 내년에 총선이 있으며, 의회는 현금지급을 한 저명한 정치인이 ‘게임 체인저game-changer’라 부르는 것처럼 선거를 이기기 위한 수단쯤으로 만들려고 할 것이기 때문이다. 이것은 야당을 자극할 것이다. 만약 정치인들이 개혁정책에 정치색을 버리는 지혜를 가진다면, 모두가 이득을 볼 것이다. 정부는 그 과정을 감독하기 위한 독립적인 현금지급위원회를 설치해야 하며, 수당의 수준을 보장하는 것은 경제적 기준에 의해 제정되어야 하지 단지 선거를 앞두고 인상해서는 안 된다.
무조건적이고 보편적이며 개별적인 현금수당이 서서히 그리고 잡음 없이 시행되는 것이 더 바람직하다. 우리는 그것이 시범사업의 주민 수 천 명의 삶을 변화시켜 왔다는 것을 알고 있다. 우리는 그들의 이야기를 들었고, 그들의 아이들을 보아왔으며, 현장연구원들이 취합한 자료를 분석해왔다. 여기 인도의 사회정책을 변화시키는 커다란 기회가 존재한다. 정치인들이 그것을 받아 앉기를 바랄 뿐이다.
* * *
논평
기본소득이란 아이디어는 다양한 관점에서 매력적이며, 특히 그렇지 않았다면 사소한 것들에 매달리느라 자신들의 삶을 소진하는데 썼을 사람들의 창의성을 해방시키는 잠재력을 갖고 있다는 점에서 그렇다. 또한 그것은 ‘노동시장’이란 용어가 유의미하게 되는 것을 의미하는 것일 수도 있다.(자발적인 판매자 없다면, 그것은 더는 시장이 아니다)
불행하게도 나는 그것이 불평등을 줄이기 위해 어떻게 작동할 가능성이 있는지 찾아 볼 수가 없다. 나는 단지 그 반대만을 볼 수 있을 뿐이다. 나는 왜 그 아이디어가 나폴레옹이나 프리드만, 하이에크나 사무엘슨 같은 부류들에게 매력적이었는지 이해할 수 있다. 그것은 저들의 경제적 처방과 시장 친화적이고 성장 친화적인 정책이 만들어 낸 명백한 형평성 문제에 대한 손쉽고 겉만 번지르한 반응에 불과하다. 내가 이해할 수 없는 것은 왜 그것이 당신처럼 세계의 작동방식에 대해 명석한 통찰을 갖고 있는 이들에 의해 지지를 받아야 하는지 하는 것이다.
고삐 풀린 시장경제의 기초 위에서 현금을 뿌리는 것은 불로소득 생활자, 우리의 경우에는 금융 분야만 살찌우는 꼴이며, 필수품의 비용을 증대시킬 뿐이다.
오클랜드의 하숙집boarding house 임대료는 국가수당수준 아래로 책정되어 있다. 수당의 수준이 오름에 따라 같은 수준으로 임대료가 인상된다. 싸구려 여인숙doss house의 가치는 오르며, 차용된 것일수록 더하다more is borrowed. 최종 결론은 납세자에서 은행으로 이전되는 것에 불과하다.
똑같은 원리가 경제의 도처에서, 그리고 모든 필수품과 서비스 시장에 적용된다.
당신은 인도의 보조금 체제에 만연한 부패를 언급하지만, 현금지급체계의 부패는 더 근본적이다. 현금 기본소득체제는 본질적으로 불로소득 계층으로의 이전을 의미한다.
시범사업 계획이 그 마을들에서 잘 진행되고 있다니 다행이다. 하지만 그 어떤 것도 그 계획으로부터 추론해낼 수는 없다. 왜냐하면 그 규모가 인도의 경제 상황에 대한 인식을 왜곡할 정도로 매우 작기 때문이다. 이미 당신은 그 계획이 국가적 수준에서 시도될 경우 어떤 일이 발생하는지 묘사한 바 있다. 가격효과는 현금이 지급되기 이전부터 발생했던 것이다.
확실한 건 우리가 글로벌 금융의 이익을 위한 세계를 조직하는데(그리고 그 이득을 GDP 성장률로 평가하는데) 헌신적으로 머무르는 사이에 평등이 축소되어서는 안 된다는 것이다. 최근까지만 해도 사회적 임금social wage이 기본소득의 기능을 채워왔다. 그러나 정부는 그것을 필수 서비스 비용을 최소화하는 자신들의 핵심 기능의 일부로 간주했다. 우리는 그 체계를 시장에 대한 종교적 헌신으로 대체했고, 그에 따라 모든 필수 서비스가 사기업에 의해 제공되어야 하며 모든 사기업들은 오로지 투자자들의 수익을 극대화하는 것에 초점을 맞춰야 한다는 것에 동의했다. 바로 이런 세상에서, 중간층으로부터 현금을 취해서 하층을 부양하는 것은 단지 상층을 배불리는 것이 될 것이다.
2013년 2월 11일 하미쉬 서덜랜드
* * *
이 논평에 대한 응답
1. “바로 이런 세상에서, 중간층으로부터 현금을 취해서 하층을 부양하는 것은 단지 상층을 배불리는 것이 될 것이다.” 왜 현금이 단지 중간층으로부터만 와야 하는가? 처음부터 ‘상층’ 또한 기여를 하게 될 것이다. 그리고 만약 이 체계가 그들을 더 살찌운다면, 그렇다면 그들은 더 많이 기여를 해야 할 것이다. 그게 아니라면 HS(서덜랜드)는 ‘상층’의 과세에 대한 현실적인 문제를 언급하고 있는 것인가?
2. 나는 무조건적 기본소득의 주요한 목적을 절대적 빈곤의 축소, 혹은 가능하다면 제거로 본다. 만약 그것이 또한 불평등을 줄인다면, 그렇다면 더 좋은 일이 아닌가?
3. 공적 서비스가 이미 민영화되거나 자유화되었던 곳에서 조차, 대부분의 정부는 여전히 “그것을 필수 서비스 비용을 최소화하는 자신들의 핵심 기능의 일부”로 간주한다. 비록 그들이 잘못된 방식으로 그것을 착수한다 할지라도 말이다. 내 견해로 볼 때, 무조건적 기본소득은 이러한 핵심적인 정부의 기능을 대체하는 것이 아니라 그것을 보완해야만 한다. 물론 나도 그러한 소득의 도입으로 인해 정부가 공공 서비스의 가격을 올리려는 유혹을 불러일으킬 수 있는 위험이 존재한다는 것을 인정한다. 또 다른 위험은 고용주들이 임금을 낮추려고 하는 것이다. 하지만 여기에서도 다시금 무조건적 기본소득은 법정 최저임금과 자유로운 단체교섭을 대체하는 것이 아니라 보완하는 것이어야 한다. 거듭 말하지만, 나는 무조건적 기본소득을 만병통치약으로 간주하는 것에 위험이 상존함을 인정한다.
4. 나는 당신이 ‘노동시장’이란 용어에 대해 평한 것을 옳다고 생각한다. 나 역시 그 용어를 좋아 하지 않는다. 그러나 국제적으로 승인되고 있는 용어, 즉 “노동은 상품이 아니다”란 윤리적 토대에 근거한 주장을 더 싫어한다.
2013년 2월 12일 에드워드 S