이란의 시민소득계획과 그 교훈들
2012년 5월 21일, Hamid Tabatabai
거대한 생각 …
2010년 12월에 이란은 전 세계에서 최초로 전국적인 시민- 혹은 기본 소득계획을 수립한 나라가 되었다. 흥미로운 사실은 그 계획이 의도적으로 출현한 것이 아니라 자연스럽게 추진되었다는 점이다. 다시 말해 그것은 주로 연료 생산과 관련된 가격보조의 낡은 체계를 개혁하려는 노력의 부산물이었다. 기본소득은 매해 1000-1200억 달러의 비용에 달하는 보조의 상실에 대해 국민들에게 보상해주는 가장 실용적인 방식임이 입증되었다.
개혁프로세스의 첫 국면이 2010년 12월 19일에 가동되기 시작했을 때, 보조들의 거의 절반이 하룻밤 사이에 줄어들었다. 동시에 모든 이란인들은 가장들에게 지불하게 되는 40달러를 매달 ‘현금 보조’로 받을 자격을 얻었다.(예를 들어 5인 가구인 경우는 200달러) 시행 첫 해에 400억 달러가 보상 명목으로 각 가정에 지급되었다. 아직 100-200만의 사람들이 기본소득을 요구할지에 대해 결정하지 못했지만, 750만에 달하는 거의 모든 인구가 이제 대상이 된 것이다. 개혁의 2차 국면은 곧 효과를 보리라고 기대하고 있는데, 여기에는 가격보조의 추가 삭감과 그에 상응하는 지급분의 추가를 포함하고 있다. 이후 국면에서는 보조되는 상품과 서비스의 국내 가격이 5년간의 개혁 기간 동안 국제가격 혹은 비용가격의 수준에 이를 때까지 똑같은 원리가 적용될 것이다.
따라서 그 계획은 가격보조를 현금보조로 전환시키는 것이었다. 여기에는 두 가지 목표가 있다. 첫째, 보조 가격을 합리화함으로써 경제의 효율성을 제고하는 것과 둘째 현금 지급을 통해 소득 격차를 줄이는 것이다. 이것들은 이제 시행되기 시작하는 2010년 1월의 보조금 개혁법의 주요 조항을 반영하고 있는 것이기도 하다.
풍성한 결과들
개혁프로세스는 일 년 전에 도입되었고 현재 그 증거들이 결과로 나타나기 시작하는 중이다. 중앙은행의 수치는 초기 가격 충격이 인플레 압력을 가속화시켰지만 몇몇 평론가들이 예측했던 것처럼 위급한 상황은 아니었음을 보여준다. 개혁 이전의 달에 도시 인플레의 연간 비율은 9-10%였다. 2010년 12월 19일에 그 계획이 도입되면서 그 수치는 매달 1%씩 오르기 시작하면서 2011년 12월엔 거의 20.6%에 육박할 정도였다. 가속화는 전적으로 가격 개혁 때문에 발생한 것이었다. 전체적인 인플레의 상대적으로 완화된 충격―보조된 가격들이 7배나 올랐을 때―은 부분적으로는 개혁이 시행되었을 때 강화되었던 가격통제로 인한 것이었다. 이후 가격통제는 완화되긴 했지만 완전히 사라진 것은 아니었다.
또한 공식 자료는 전반적으로 연료 소비가 실질적으로 하락했음을 보여준다. 개혁을 전후로 한 2010년과 2011년 사이에 평균 일일 소비는 휘발유의 경우 5.6%가, 디젤의 경우 10%가, 액화가스는 10.6%가, 난방유는 36.5%가, 전기사용은 8%나 떨어졌다. 이와 같은 절약은 연료와 전기 소비가 대략 10%나 늘어났던 과거의 추세에 비추어보건대 보다 주목할 만한 상황이다.
소득 효과 또한 긍정적으로 보인다. 보조금 삭감은 보조된 상품과 서비스의 소비에 직접적인 비율로 가계 소득에 불리하게 작용하였다. 빵 같은 일부 기초품목들이 거기에 속했지만, 압도적으로 그 삭감은 그것의 소비가 소득과 긍정적인 상관관계를 보이는 에너지 상품들과 관련되어 있다. 그럼에도 불구하고 보상적 지급은 모든 이들에게 균일하게 되었으며, 그에 따라 수입 분배 개혁의 보상적인 지급이 평등하게 시행될 수 있었다. 비록 아직까지는 활용할 수 있는 견실한 자료가 없는 관계로 그 수준는 알려져 있지 않지만 말이다.
그리고 일부 잠정적인 교훈들
이러한 기본소득은 아직 초기 단계고 그로부터 확정적인 결론과 교훈을 이끌기에는 너무 이른 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 어떤 맥락에 따라 기본소득을 보다 현실적인 제의로 만들 수 있는 가능성들이 존재한다.
기본소득의 지지
이란에서 보조금 개혁의 채택과 사실상 기본소득의 탄생은 보편적으로 현금 지급이 보조금의 상실에 따른 보상으로 간주되지 어떤 보상적인 것 없이 하나의 권리나 자격으로 간주되지는 않는다는 사실을 잘 보여준다. 이것은 호혜성의 장애물이 어떻게 극복되었는지를 보여준다. 권리에 기초한 주장은 애시 당초 가능하지 않았던 것이었다. 게다가 기본소득은 그 자체로 객관적인 정책이 아니었고, 비효율적이고 불공평한 보조금 체계를 고치려했던 광범위한 노력의 우연한 결과에 불과했다. 그것은 주로 정치인들과 일반 국민의 구미에 당기게끔 작용함으로써 보조금 개혁을 촉진시켰다. 어떤 점에서 그 나라는 상이한 목표를 추구하는 과정에서 기본소득과 우연히 조우한 셈이다. 이처럼 독특한 경험은 이란 개혁의 두 가지 목표인 자원의 보다 바람직한 할당과 더 큰 평등을 위한 길을 매끄럽게 하는데 있어 기본소득이 갖는 도구적인 잠재력을 잘 보여준다. 그 개념의 단순성은 불합리한 보조금 체계에 대한 대안을 호소하기 위한 국가연구에 그 것이 출현하게 된 것을 잘 설명해주고 있다. 단지 그것이 이치에 맞는 것처럼 보였기 때문이다.
기본소득의 자금 조달 : 기본소득 계획이 직면하는 주요한 장애는 그것을 조달하기 위한 충분한 자원을 확보하는 문제다. 이란에서 그 문제는 완전히 정 반대의 상황이 되었다. 즉 가격 인상으로 실질적인 기금이 운용될 수 있었고, 다만 그것의 용처가 찾아져야 하는 상황이 된 것이다. 기본소득은 그처럼 거대한 기금을 사용하는 방식으로 출현했다. 기본소득의 이 같은 재원마련 방안은 문헌들에서 빈번히 논의되었던 것은 아니었지만, 장점을 갖고 있음에 틀림없다. 하나는 국가 예산이나 석유수출 대금 같이 기존의 자원에 대한 새로운 요구를 상정할 필요가 없다는 점이다. 또 다른 것은 필립 반 빠레이스가 지적했다시피, 이란의 접근법이 알래스카의 방식과 대조적이라는 점이다.
“이것은 많은 지역에서 알래스카의 영구기금프로그램보다 더 현실적인 옵션이 될 것이다. … 알래스카 계획이 과거에 특정 지점에서의 석유 생산에 의해 발생된 수입과 더불어 전 세계의 투자로부터 취합된 이자를 가지고 자금을 마련했다면, 이란의 제도는 현재의 석유 소비에 매긴 세금으로부터 자금을 구하는 것으로 이해되어야 한다. 따라서 알래스카 유형의 제도는 실질적인 기금을 창출하고 증진시키기 위해 어떤 점에선 충분한 정치적 자제력을 발휘할 수 있는 자원 부국들의 경우로 제한된다. 이와 대조적으로 이란 유형의 제도는 생태적으로 책임지는 방식으로 석유 소비의 값을 매기길 원하고 사회적으로 책임지는 방식으로 국민들의 생활수준에 미치는 충격을 완화하길 바라는 어떤 국가라도 활용할 수 있다. 왜냐하면 현실적 옵션이 될 수 있는 기본소득으로의 이 길은 우선 거대한 기금을 축적할 필요도 없고, 석유를 생산하거나 자원이 풍부한 나라일 필요도 없기 때문이다.”(빠레이스, ‘2010년 비엔총회 : 개인적인 간략한 보고’ 중에서)
그렇지만 장기적인 관점에서는 알래스카 모델이 지속적인 시행의 이점을 갖는 반면 이란 모델은 그렇지 못하다. 보조금이 지속적으로 감소한다면, 보조적인 지급 또한 동일하게 지속될 거라고 생각할 수도 있겠지만, 이것은 결코 확실한 게 아니다.
보편적 범위와 지급 금액
보편성이 갖는 주된 정당화 중 하나는 대상 선정에 결점이 있다는 주장에 근거한다. 그러나 보편적 범위는, 가용 자원이 제도의 범위나 지급액이 아니라 가격인상의 정도와 판매될 상품과 서비스의 총량에 의존하는 이란의 사례처럼, 자원이 외부에서 주어지거나 ‘고정되어’ 있을 경우 많은 비용을 초래하게 된다. 따라서 기금의 분배는 수혜자의 숫자와 지급액의 거래관계trade-off에 지배를 받는다. 결국 보편성은 고소득자가 배제될 경우 더 분배받을 수 있었던 저소득층의 희생의 대가로 출현하게 되는 것이다. 이 글을 쓰는 시점(2012년 4월)에서 보면, 이란 제도의 보편성 원리가 프로그램에서 탈락된 일부 부유층 가구로 인해 희생될 수도 있다는 증거들이 늘어가기 시작했다. 현재 계획은 고소득자들에게 자발적으로 현금지급에서 손을 떼라고 촉구하는 것이다. 월 2000달러 이상 소득을 얻는 가구들(이란에서는 상당히 큰 규모의 액수다)은 자신들의 현금보조를 전부 혹은 부분적으로 포기하도록 제안 받는 중이다.(선택지는 총액, 절반 혹은 프로그램의 차기 단계에서 지급액에 추가되는 부분 중 하나이다) 어느 누구도 그들이 어떻게 반응을 보일지 알지 못한다. 만일 그들 중 충분한 숫자가 철회에 동의한다면, 문제는 해결될 것이다. 하지만 그렇지 않다면, 정부는 진행 방식에 대해 결정을 해야 할 것이다.
지지층의 형성
이란의 보조금 개혁은 정부가 발의했던 것으로서, 대중적 지지를 누리기는커녕 전 사회적으로 깊은 근심을 야기했다. 그것은 이란인들이 살아가면서 경험하게 될 가장 급진적인 경제적 변환이었다. 그 요소에 불과한 현금지급은 부분적으로는 대중의 근심을 줄이고 개혁의 지지를 확보하기 위해 고안된 것이었다. 사실상 대다수 주민들이 가격보조금의 삭감에 따른 손실분보다 현금으로 더 많이 받을 수 있다는 주장에 힘입어 말이다. 보편적 범위는 실질적인 대안이 없는 상황에서 나온 것이다. 그것을 그 자체로 지지하는 경우는 거의 없었으며, 오래가지 못하는 것처럼 보였다. 비록 그것을 철회하는 것이 그냥 유지하는 것보다 더 어려울 수 있다손 치더라도 말이다. 부유층이 현금지급에서 배제된다 할지라도, 그 수는 그리 많을 것 같지도 않아 보인다. 결국 개혁의 성공 여부는 압도적인 다수의 국민들이 석유 재산의 공정한 공유에서 기만당하지 않는다는 감정을 갖는 것에 달려있다.
잠재적인 교훈의 요약
기본소득을 홍보하는 데 있어 권리에 대한 지나친 강조가 언제나 최선의 정치적 전략인 것은 아니다.
지급의 보상적 본성이 상호성 원리에 뿌리박힌 반대를 극복하는 데 도움을 줄 수 있다.
더 큰 이슈에 편승해 가는 것이 기본소득의 홍보에 유익한 기회들을 열어줄 수 도 있다.
특정한 상황에서 기본소득을 우연히 발견할 수 있다고 충분히 상상할 수 있는 것이다.
기본소득의 재원을 마련하는 이란의 모델은 다수의 다른 국가들에서도 잠재적으로 활용할 수 있다. 비록 스스로 원료 자원이나 보조 원료를 갖고 있지 못한 경우라 할지라도 말이다.
알래스카의 배당지급 모델은 장기적으론 보다 큰 지속성을 가질 수 있다. 통상적으로 개발도상국의 맥락에서는 보편성과 지급액 사이의 거래관계가 존재한다. 그러나 만약 부유층이 자발적으로 자신들의 수급권을 포기한다면, 보편적 권리가 보편적 지급을 의미할 필요는 없는 것이다.
현금지급이 일단 정착되고 나면 경제적일 뿐만 아니라 정치적 이유 때문에라도 거대한 지지층이 형성될 것이다. 그리고 현금지급에 대한 대중적 지지는, 만약 그것이 또한 널리 알려진 문제들(예를 들면 불합리한 소비 패턴)을 어느 정도 해소시켜 준다면, 한층 강화될 것이다.
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논평
많은 이들이 다양한 논쟁에 참여하고 싶어할 것이다. 여기선 몇가지만 언급하자.
- 금액이 가구의 가장에게 지급되는 것과 관련해서. 그 경우는 일반적으로 아버지가 될 것이며, 남성 권력을 강화하는 문제가 야기될 수도 있다.
- “더 큰 이슈에 편승해 가는 것이 기본소득의 홍보에 유익한 기회들을 열어줄 수 도 있다.” 그럼에도 불구하고 핵심은 이란의 특수한 경험이 정치적으로 보다 자유로운 사회에선 제한된 연관성만을 가질 수 있다는 점이다. 나 역시 스위스에서 외국인의 투표권을 위한 독립적인 국민투표가 그들의 투표권을 포함하는 보편적인 헌법의 개정에 관한 국민투표보다 덜 성공적이라는 점에 주목한 바 있다. 기본소득보장 역시 그런 헌법 개정이나 보편적 사회보장 혹은 세제 개혁 안에 포함되어야 할 것이다. 물론 이것이 특수한 청원이나 국민투표가 시행될 수 없다는 걸 의미하는 것은 아니다. 만약 그것들이 적절하게 성공적으로 된다면, 아마도 기본소득을 보편적인 개혁 안에 포함시키는 것의 활로를 열어주는 것이 될 것이다.
- 빠레이스의 인용문 : “이란 유형의 제도는 생태적으로 책임지는 방식으로 석유 소비의 값을 매기길 원하고 사회적으로 책임지는 방식으로 국민들의 생활수준에 미치는 충격을 완화하길 바라는 어떤 국가라도 활용할 수 있다.” 하지만 만일 어떤 나라가 석유 소비는 줄이고 장기적으로는 기본소득 재원을 발생시키길 바란다면 위의 글이 주장했듯이 “비율 대 수익의 문제”와 직면하게 될 것이다. 예를 들어, 담배에 세금을 매겨 상당한 수익을 발생시키고자 한다면, 낮은 세금으로부터 시작해서 완만하게 인상하는 것이 좋다. 하지만 흡연을 줄이고자 한다면, 즉각적으로 높은 세율을 부과하여야 할 것이다.
2012년 5월 21일, Edward S