[뉴탐사 토크쇼] 곽노현-권지연 정치개혁 시민의회
일시: 2026년 6월10일(수) 오후5시~6시반
장소: 뉴탐사 스튜디오
정리: 뉴탐사 보도국
권지연 기자:
"불판을 바꿔라, 셀프 특권 고치기 시민의회를 말한다"라는 제목으로 대담을 진행하겠습니다. 오늘 특별한 손님으로 곽노현 전 서울시 교육감님을 모셨습니다. 지방선거가 끝나고 나서 많은 민주 시민분들의 마음이 편치 않은 시기인 것 같습니다.
6.3 지방선거 및 재보궐선거 결과의 실상
곽노현 전 교육감:
이번 선거는 지고 나서도 "졌지만 잘 싸웠다"고 할 수 있는 승부가 있는 반면, 크게 이기고 나서도 찝찝하고 개운치 않은 승리가 있는데 바로 후자에 속합니다.
전체적으로 민주당 60%, 국힘당 40% 정도의 지지율인데, 이는 통상적인 선거 구조(소선거구제 양당제)에서 나타나는 현상입니다. 하지만 이번 시점은 통상적이지 않았습니다. 여권의 자폭 내란이 있었고 정권 교체가 되었으며 이재명 대통령의 지지율이 65%를 넘는 상황이었습니다. 반면 국힘당은 질리멸렬한 상태였는데도 40%를 차지한 것입니다. 소선거구제 특성상 조금만 우세해도 6대 4로 벌어지기 때문에 대승처럼 보일 뿐입니다.
2022년 선거에서는 국힘당이 12개를 가져갔는데, 이번엔 거꾸로 민주당이 12개를 가져오고 4개를 내어주었습니다. 문제는 그 내어준 곳이 지방선거의 핵심이자 상징인 '서울'이라는 점입니다.
또한 국회의원 보궐선거 14자리 중 13개가 원래 민주당 의석이었는데, 이번에 9대 5 결과가 나오면서 4자리를 잃고 국힘당(한동훈 등)에 내어주었습니다. 전국 선거 성격의 보궐선거에서 밀렸기 때문에 많은 분이 잠 못 드는 밤을 보내고 계십니다.
민주당의 전략적 부재와 '자산 정치'
권지연 기자:
저는 전략적 실패가 아닐까 싶었습니다. 특히 서울은 후보의 강점이 너무 안 드러났고, 익숙한 인물(올드 가이)들이 다시 등장했습니다. 추경호, 이진숙, 김태규, 한동훈 등이 대구나 현지에서 당선되거나 입성했습니다.
곽노현 전 교육감:
첫 번째 이유는 '내란 청산'의 해게모니 창출에 실패했기 때문입니다. 조희대 대법원장 체제하의 판사들이 재판을 얄갛게 하면서 풀어주거나 방해 요인이 되었습니다. 두 번째는 민주당의 전략 부재입니다. 16개 시도 공통 공약이나 공통 의제가 전혀 보이지 않았습니다.
진짜 문제는 거대 양당제 하에서 야당이 쪼개지지 않는 한 35%는 거저먹는 구조라는 점입니다. 여당도 아무리 먹어봐야 55%를 넘기 힘듭니다. 수도권 의회에서 민주당이 68~86% 의석을 먹은 것은 실력이 아니라 '소선거구제' 덕분에 얻은 부당 이득(허상)입니다.
박근혜 탄핵 직후 치러진 2018년 지선 때는 실제 득표율 차이가 5~6%밖에 안 났지만 소선거구제 덕에 의석을 8대 2로 싹쓸이했습니다. 그때와 비교하면 이번 선거는 실질적으로 진 선거입니다.
특히 서울시장 선거의 경우, 강남 4개 구 등 한강 벨트에서의 몰표가 승부를 결정지었습니다. 반면 서울시 의회는 3분의 2 이상을 민주당이 장악했는데, 이는 오세훈 시장이 거부권을 행사해도 무력화할 수 있는 견제력을 갖췄다는 점에서 그나마 다행입니다.
한강 벨트가 움직인 본질은 '자산 정치'입니다. 부동산을 소유한 이들이 민주당 시장이 들어오면 자산 가치 상승 흐름이 멈출까 봐 염려하여 투표한 것입니다. 그렇다면 민주당은 이 자산 정치에 맞설 무지막지하게 강력한 '생활 정치 의제'를 내놨어야 했는데, 강남 3구 눈치를 보느라 대안 의제를 만들지 못하고 저쪽 프레임에 딸려 들어갔습니다.
선관위의 투표용지 부족 사태와 구조적 모순
권지연 기자:
이번 선거 이후 선관위의 참관·투표권 침해 문제가 불거졌습니다. 투표용지 예측을 잘못해서 투표를 못 하고 돌아간 사람이 전국적으로 7,900명에 달합니다. 재선거 얘기까지 나옵니다.
곽노현 전 교육감:
주권자가 4년에 한 번 행사하는 투표인데 용지가 없어서 돌아가게 한 것은 있을 수 없는 직무유기입니다. 다만 사후적으로 재선거를 하면 지독한 '전략 투표'가 일어나기 때문에 민의가 왜곡되어 민주주의 관점에서는 바람직하지 않습니다.
권지연 기자:
선관위에 책임을 묻고 소송을 제기하려 해도, 선관위원장들이 대부분 현직 법관들이라 '셀프 재판'이 되는 구조적 지적이 많습니다.
곽노현 전 교육감:
매우 중요한 관찰입니다. 유구한 전통에 따라 현직 대법관이 중앙선관위원장을 맡고, 지방선관위원장은 지방법원장들이 맡습니다. 선관위 처분에 대해 법적 분쟁(소송)이 일어나면 일선 법관들은 어차피 대법원에 올라갔을 때 현직 대법관(선관위원장) 편을 들 구조라 팔이 안으로 굽게 됩니다. 제도가 잘못되었습니다.
촘촘한 선거법과 검찰·법원의 정치 권력화
권지연 기자:
선거법은 귀에 걸면 귀걸이 코에 걸면 코걸이식인 것 같습니다. 국회의원들이 본인들에게 유리하게 만들었을까요?
곽노현 전 교육감:
제멋대로인 것 같지만 실은 '너무 촘촘해서' 문제입니다. 우리나라 선거법은 100장이 넘을 정도로 가장 깁니다. 모든 것을 금지 조문으로 열거해 놓다 보니 칼자루를 쥔 선관위와 '검찰' 마음대로 권력을 남용하게 됩니다.
당선 무효 기준이 벌금 100만 원인데 판사들이 기계적으로 여야 균형을 맞춰가며 눈치 재판을 합니다. 이 규제 위주의 선거법(오세훈 선거법의 후신)은 현역 의원들에게는 유리하고 신인 정치인의 진입(가가호호 방문 금지 등)을 차단하는 기득권 수호용입니다.
무엇보다 정치인의 생사여탈권을 검찰에 갖다 바친 꼴이라 여현정 의원 등 수많은 이들이 희생양이 되고 있습니다. 정치권이 검찰과 법원 눈치를 보느라 검찰 개혁과 사법 개혁을 제대로 못 하는 것입니다. 선거 운동의 자유를 보장하는 법 개정을 국회의원에게 맡기면 비난받을까 봐 엄두를 못 내므로, 일반 시민들이 모인 '시민의회'에 맡겨야 합니다.
'셀프 입법 특권'과 이해충돌 법리
곽노현 전 교육감:
제가 만든 용어가 바로 ‘셀프 입법 특권’입니다. 대리인(국회의원)은 주인의 통제를 받아야 하므로 스스로의 권리, 의무, 보상(세비), 임기, 영업구역(선거구)을 정할 수 없어야 합니다. 그런데 지금은 국회가 100% 스스로 정하는 '셀프 세비 책정'을 하고 있습니다.
입법 독점권을 거대 양당이 쥐고 있다 보니 자신들에게 유리하게 정당법을 만들고(원내 교섭단체 위주, 정당보조금 독식), 군소정당의 진입을 막습니다. 또한 국회의 권한을 키우기 위해 만만한 지방자치의 권한은 억누릅니다. 즉, 셀프 입법 특권은 국회·거대양당·국회의원 자신들의 특권 입법으로 나타납니다.
이것은 명백한 ‘이해충돌’입니다. 법리상 재척·기피·회피 사유에 해당하므로 국회의원들은 집단적으로 이 법안 심사에서 배제되어야 합니다. 대신 '시민의회'를 구성해 시민의 수기된 의견을 권고받거나 국민 입법 발의권을 주어 경쟁하게 해야 공정합니다.
또한 입법 독점권을 가진 국회가 여야 합의 미비 등의 이유로 민생 법안을 장기 교착·폐기시키는 것은 현재의 기득권과 강자의 사회경제 질서를 그대로 유지하겠다는 뜻과 같습니다. 고여 있는 정치를 타파하기 위해 국민 발안과 시민의회가 필요합니다.
정치의 사법화와 제왕적 대통령제의 폐해
곽노현 전 교육감:
안락사 허용 여부 등 매우 민감한 사회적 가치관 문제를 정치권이 해결하지 않고 헌법재판소나 대법원에 넘겨버리는 '정치의 사법화'가 심각합니다. 민주적 정당성이 없는 9명의 헌재관, 13명의 대법관에게 결정을 맡기니 법원도 눈치를 보며 장기 미제 사건으로 끌게 됩니다. 결정 장애는 기득권의 이익으로 귀결됩니다.
사람(대통령)을 아무리 바꿔도 법과 제도를 안 고치면 소용없습니다. 박근혜, 윤석열 같은 인물이 들어서면 헌법이 보장하는 '재왕적 대통령제'가 그대로 작동하여 검찰, 국정원, 군대, 국세청, 여당까지 아무도 막지 못하고 벌벌 기게 됩니다. 우리 쪽 정부는 권한을 자제하느라 문제고, 저쪽은 120% 남용하는 불균형이 생깁니다. 헌법, 선거법, 정당법, 국회법 등 정치개혁법을 시민의 힘으로 바꿔야 합니다.
국힘당은 영남(65석)만 지키면 1당이 된다는 미몽을 버리지 못해 소선거구제를 고수하고, 민주당은 여야 합의 핑계를 대며 속으로는 부당 이득(지지율 대비 1.5배의 의석 확보)을 누리는 담합 구조를 이어가고 있습니다. 지지율로 뒷받침되지 않는 허수의 의석은 힘이 없어서 결국 탄핵이나 개혁 법안을 과감하게 처리하지 못하는 결과를 낳습니다.
추첨제 '시민의회'의 개념과 작동 원리
권지연 기자:
시민의회는 구체적으로 어떤 방식으로 생길 수 있나요? 외국 사례도 궁금하군요.
곽노현 전 교육감:
선거 대의정은 결국 대표만 뽑아놓고 소수 엘리트 과두정으로 치닫는 고유한 한계가 있습니다. 이를 보완하기 위해 선거와 선거 사이에 여론조사를 하지만, 여론조사는 숙성되지 않은 편견이나 언론이 만든 기득권 중심의 통념(인스턴트 생각)을 확인할 뿐이며 질문에 친하지 않은 사안이 많습니다.
시민의회는 무작위 추첨(랜덤 샘플링)을 기반으로 합니다. 보통 150~300명 규모로 선발하는데, 남녀·연령·지역·직업 분포뿐만 아니라 정치 성향과 소득·교육 수준까지 실제 인구 통계와 똑같이 맞춘 ‘미니 국민(미니 국회)’을 만듭니다.
이 사안에 대해 대립하는 최고의 전문가들을 초빙해 시민들 앞에서 집단 토론과 비판을 벌이게 하고, 시민들은 원탁에 모여 토론하고 질문하는 과정을 최소 30시간에서 복잡한 사안은 100시간 이상(주말 활용 등) 진행합니다. 이를 통해 다양성이 아름답게 융합되면서 집단 사고나 진영 논리에서 자유로워집니다. 권력 의지나 정파가 없는 치킨집 주인, 목수, 플랫폼 노동자 등이 학습을 거쳐 식견을 갖춘 시민으로 계몽되는 것입니다.
원조는 고대 아테네 민주정의 추첨제(501인 시민의회 등)입니다. 원래 선거는 탁월한 엘리트를 뽑는 '귀족정'의 본질을 가지므로, 평범한 다수와 약자를 대변하라는 것은 모순입니다. 성숙한 민주주의를 위해서는 장기 교착 분야나 셀프 입법 분야에 시민 20만 명 서명 등으로 시민의회를 소집하고 안심번호를 받아 운영해야 합니다. 숙의 후 가이드라인을 정해 표결에 붙여 70% 이상의 찬성을 얻으면 강력한 공익적 권고안이 됩니다.
시민의회 운영에는 일당, 육아 수당, 숙식비 등 예산이 많이 들기 때문에 각급 선출 의회가 스스로의 부족함을 인정하고 추첨 시민의회에 위임하는 결단과 제도화가 필요합니다. 김진표 국회의장 시절 선거법 공론조사(500명)를 16시간 동안 진행한 적이 있으나 원하는 결과가 안 나오자 쏙 들어가 버렸던 한계가 있습니다.
직접민주주의(국민발안·거부·소환)와 스위스 모델
권지연 기자:
국민발안제는 시민의회보다 가볍게 먼저 해볼 수 있지 않을까요?
곽노현 전 교육감:
의외로 국민발안이 시민의회보다 더 어렵습니다. 시민의회는 몇백 명의 미니 국민을 교육하는 것이지만, 국민발안은 유권자의 2%(약 88만 명)의 찐 서명을 직접 받아야 하고 국회 심의 없이 4,400만 명이 참여하는 국민투표로 바로 회부해야 하기 때문입니다.
통과된 법률의 효력을 정지시키고 투표에 붙이는 ‘국민 거부권’이나 ‘국민 소환권’ 등은 심장을 뛰게 하는 직접민주주의 요소입니다. 현재 지방자치법에는 주민소환·주민발안제 등이 다 있지만, 투표율이 33.3%를 넘지 않으면 개표조차 안 하도록 국회의원들이 대못을 박아 놓아 활용이 안 됩니다. 자기들(국회)에게는 적용하지도 않았습니다.
제가 주장하는 것은 대의민주정을 근간으로 하되 중대 사안(연간 4~5건)은 국민투표로 직접 결정하고, 그다음 레벨은 시민의회가 숙의한 결론을 의회와 정부가 존중하게 만드는 ‘3중 혼합민주정’입니다.
스위스는 1년에 네 번씩 중요 사안을 국민이 직접 결정하는 시스템 덕분에 정부 신뢰도가 65%에 달합니다.
선출 권력자들의 머리 위에 언제든 작동할 수 있는 '다모클레스의 검'을 두어 국회를 깨어 있게 만들어야 합니다. 이것이 K-민주주의의 대폭발을 이끌어 기술 독재 및 관료주의가 가져올 디스토피아를 막는 길입니다.
시민의회가 다뤄야 할 첫 번째 과제 및 클로징
권지연 기자:
시민의회나 국민발안이 실현된다면 가장 먼저 발의하고 싶은 주제는 무엇인가요?
곽노현 전 교육감:
다수의 지배가 제대로 관찰되도록 하는 ‘선거법 개정(정치 개혁)’입니다. 이를 말하지 않으면서 개헌하자는 사람은 반쯤 사기꾼입니다. 양당 위주, 현역 국회의원 위주로 짜인 정치자금법, 정당보조금법, 국회법 및 국회의원 월급(세비) 조정을 일반 시민의 힘으로 분쇄해야 합니다. 특권이 있는 곳에 부패가 자라기 때문입니다.
자동 폐기 제도를 악용해 징계안 처리를 기한 없이 미루는 것, 대법원장 등을 뽑을 때 방패 뒤에 숨는 무기명 투표 특권, 그리고 재선·삼선 의원들이 장관 자리를 노리느라 제왕적 대통령에게 쓴소리를 못 하게 만드는 '장관 겸직 특권'도 없애야 합니다. 낙선 정치인은 후원금을 1원도 못 걷게 묶어놓은 법(故 노회찬 의원 사례 등)도 현역의 기득권 수호용 불의입니다.
권지연 기자:
의지만 있다면 현실 가능한 이야기임을 알게 되었습니다. 마지막 당부 말씀 부탁드립니다.
곽노현 전 교육감:
고양이 목에 방울 달기처럼 보이지만, "정치는 궁극적으로 국민이 하는 것"이라는 말대로 깨어 있는 국민이 조직된 힘으로 압박하면 사람이 만든 제도이므로 바꿀 수 있습니다. 이 내용이 대한민국의 일반 상식이 되면 반드시 바뀝니다.
더 깊은 헌정 설계와 주류 평론에서 다루지 않는 독창적인 통찰을 배우고 싶으시다면, 오늘부터 12주간 진행되는 진검다리 교육공동체의 '곽노현의 시민정치학교'에 많은 관심과 참여(오프라인 및 줌 라이브)를 부탁드립니다.
권지연 기자:
불판을 바꾸기 위해 함께 행동해야겠습니다. 이재명 정부에서 이 담론이 꼭 현실화되기를 바랍니다. 오늘 나와주셔서 감사합니다.
https://www.youtube.com/live/_FcHQeg_qn4?si=hGejKjU2taU8L3KS
