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토지수용법상 잔여지가 공유인 경우, 각 공유자가 그 소유지분에 대하여 각별로 잔여지수용청구를 할 수 있는지 여부(적극) 및 잔여지수용청구권의 행사방법(=행정소송) (2001. 6. 1. 선고 2001다16333 판결 )
: 공2001하, 1508 |
【판결요지】
_ 토지수용법상 잔여지가 공유인 경우에도 각 공유자는 그 소유지분에 대하여 각별로 잔여지수용청구를 할 수 있으나, 잔여지에 대한 수용청구를 하려면 우선 기업자에게 잔여지매수에 관한 협의를 요청하여 협의가 성립되지 아니한 경우에 구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되기 전의 것) 제36조의 규정에 의한 열람기간 내에 관할 토지수용위원회에 잔여지를 포함한 일단의 토지 전부의 수용을 청구할 수 있고, 그 수용재결 및 이의재결에 불복이 있으면 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 그 이의재결의 취소 및 보상금의 증액을 구하는 행정소송을 제기하여야 하며 곧바로 기업자를 상대로 하여 민사소송으로 잔여지에 대한 보상금의 지급을 구할 수는 없다.
【참조조문】
_ 구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되기 전의 것) 제48조, 제36조
【사안의 개요】
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1. 사실관계
_ 천안시 두정동 78 답 822㎡는 원고를 포함하여 5인의 공유였는데, 1998. 9. 2. 3필지로 분할된 다음 그 중 2필지는 1998. 9. 11.까지 경부선(수원∼천안 간)복복선전철화건설사업을 위하여 협의 매수되고, 나머지 1필지는 잔여지로 남게 되었다. 원고는 1999. 10. 28. 이 사건 소로써 나머지 1필지에 대한 잔여지수용청구를 하면서 수용가 상당의 보상금지급을 구하였다.
2. 제1심 및 원심판결의 요지
_ 제1심에서는 "잔여지는 우선 기업자에게 협의매수를 청구해야 하고, 협의가 성립되지 아니하면 관할토지수용위원회에 잔여지수용청구를 할 수 있으며, 수용청구가 거절되면 이의신청을 거쳐 행정소송을 제기하여 그 거부처분의 효력을 다툴 수 있을 뿐, 이러한 절차를 거치지 않은 채 곧바로 협의매수나 수용이 된 것을 전제로 매수대금이나 수용보상금의 지급을 구할 수 없어 이 사건 소는 부적법하다."는 이유로 소각하 판결을 선고하였다.
_ 항소심에서는, 이행소송으로서 소송요건은 갖추고 있고, 잔여지수용청구권이 형성권이므로 그 행사로써 곧바로 수용보상금채권이 생긴다는 전제 하에, "잔여지수용청구권은 형성권으로서 공유자에게 공동으로 귀속되는 것이어서 공유자 중 1인에 불과한 원고가 단독으로 수용청구를 할 수 없는 결과, 손실보상금채권도 발생하지 않았다"는 이유로 청구기각하여야 할 것이나, 다만 불이익변경의 원칙상 제1심의 소각하 판결을 유지한 채 원고의 항소를 기각한다고 판시하였다.
3. 상고이유의 요지
_ 나머지 1필지가 공유지라는 이유로 잔여지수용청구권을 원고 1인이 행사할 수 없다고 한 것은, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권(헌법 제10조), 소급입법에 의한 재산권박탈금지(헌법 제13조), 재산권보장(헌법 제23조), 국민의 자유와 권리의 제한요건(헌법 제37조)에 위반된 것이라고 주장하였다.
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4. 대법원의 판단
_ 항소심이 "잔여지수용청구권은 형성권으로서 공유자에게 공동으로 귀속되는 것이어서 공유자 중 1인에 불과한 원고가 단독으로 수용청구를 할 수 없다"고 판시한 부분은 잘못이지만, 제1심의 소각하 판결을 유지한 결론은 옳다는 이유로 원고의 상고를 기각하였다.
【 검토】
1. 잔여지수용청구권에 관한 규정
_ ○ 1962. 1. 15. 제정된 토지수용법(법률 제965호)
_ 제48조(잔여지 등의 수용청구권)
_ 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부를 수용 또는 사용함으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 토지소유자는 그 전부의 수용을 청구할 수 있다.
_ ☞ 기업자에 대한 토지매수협의를 선행요건으로 하거나, 수용청구의 제척기간을 두지 않았다.
_ ○ 1990. 4. 7. 개정법률(제4231호) (☞ 이 사건 적용법률)
_ 제48조(잔여지 등의 매수 또는 수용청구)
_ ① 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 기업자에게 일단의 토지의 전부를 매수청구하거나 관할 토지수용위원회에 일단의 토지의 전부의 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하되 제36조의 규정주1) 에 의한 열람기간 내에 하여야 한다(개정 90. 4. 7).
주1)
토지수용법 제36조(열람)
① 토지수용위원회는 제25조 제2항(기업자의 수용재결신청)의 규정에 의하여 재결신청을 접수한 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 지체 없이 이를 공고하고 공고한 날로부터 2주간 관계서류의 사본을 일반에게 열람하게 하여야 한다(개정 71. 1. 19).
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_ ☞ 협의매수의 경우에도 잔여지수용청구를 할 수 있음을 명시하는 한편, 수용청구의 제척기간을 신설하였다.
_ ○ 1999. 2. 8. 개정법률(제5909호)
_ 제48조(잔여지 등의 매수 또는 수용청구)
_ ① 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 기업자에게 일단의 토지의 전부를 매수청구하거나 관할 토지수용위원회에 일단의 토지의 전부의 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하되 그 일단의 토지의 일부 수용에 대한 토지수용위원회의 재결이 있기 전까지 하여야 한다(개정 99. 2. 8).
_ ☞ 수용청구의 제척기간을 재결시까지로 연장하였다.
2. 잔여지수용청구권의 성질
_ 대법원판례는 "잔여지수용청구권이 그 요건을 구비한 때에는 토지수용위원회의 특별한 조치를 기다릴 것 없이 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하므로 이는 형성권적 성질을 가진다."고 한다.주2) 따라서 수용청구권의 발생요건을 갖춘 토지소유자 등의 수용청구를 받은 수용재결청은 수용한다는 내용의 결정을 할 필요는 없고 단지 보상금을 결정하는 데 그친다(수용재결의 주문에 수용한다고 취지의 결정이 있더라도 이는 의미가 없는 것이거나 수용청구권이 적법하게 발생 행사되었음을 확인하는 의미밖에 없을 것이다). 반면에 토지소유자 등이 잔여지 또는 사용토지의 수용청구를 하였지만 그 수용청구권의 발생요건을 갖추지 아니하였다면 토지소유자 등에게 그 수용청구권이 없으므로 수용청구를 기각 또는 각하하여야 할 것이다(수용청구권의 형성권적 성질을 관철하자면, 이는 수용청구권이 요건미비로 발생하지 아니하여 수용의 효과가 생기지 아니하였음을 전제로 결정할 보
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상금이 없다는 취지의 재결일 것이다).주3) 주2)
대법원 1993. 11. 12. 선고 93누11159 판결, 일본 고전현조 저, 신정 토지수용법, 323면 참조.
주3)
이상 송영천, "사용토지의 수용청구권", 판례해설 27호, 478면에서 인용.
3. 잔여지수용청구의 요건
_ 실체상의 요건으로는, ① 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의매수되거나 수용됨으로 인하여, ② 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우에 해당하여야 하고, 절차상의 요건으로는 ① 기업자와의 잔여지매수협의를 했는데 협의가 성립되지 아니한 경우이어야 하고, ② 제척기간(구법에서는 '수용재결신청서류의 열람기간 내', 신법에서는 '수용재결시까지') 안에 관할토지수용위원회에 잔여지수용청구를 하였어야 하고, ③ 수용재결에 대한 이의, 중토위의 이의재결에 대한 행정소송 등의 요건을 갖추어야 한다.
_ '일단의 토지'라 함은 연속된 토지로서 그 전체가 단일한 목적에 공용되고 그 전체로서 경제상의 이용가치를 지닌 것을 가리킨다고 하거나, 연속된 일체의 토지로서 단일한 경제적인 목적에 이용되고 있는 것을 가리킨다고 하고, '종래의 목적'이라 함은 수용당시 현실로 이용되고 있는 목적을 말하고 장래 이용할 것으로 예정된 목적은 이에 포함되지 않는다고 하며, '종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때'라 함은 물리적으로 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 곤란하게 된 경우를 포함한다고 한다.
4. 제척기간
_ 1990. 4. 7. 개정되기 전의 구 토지수용법 제48조 제1항에는 잔여지 수용청구권의 행사기간에 관하여 제한을 두지 않았는데, 1990. 4. 7. 개정된 법률에서는 토지수용법 제36조의 규정주4) 에 의한 기업자의 수용재결신청서류의
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열람기간 내에 잔여지수용청구를 하여야 한다고 함으로써 수용청구권의 행사기간을 제한하고 있다. 그 후 1999. 2. 8. 개정법률에서는 수용청구의 제척기간을 재결시까지로 연장하였다.주5) 주4)
토지수용법 제36조(열람)
① 토지수용위원회는 제25조 제2항(기업자의 수용재결신청)의 규정에 의하여 재결신청을 접수한 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 지체 없이 이를 공고하고 공고한 날로부터 2주간 관계서류의 사본을 일반에게 열람하게 하여야 한다(개정 71. 1. 19.).
주5)
참고로 일본 판례는 토지수용법 제87조 본문에 수용재결신청서 종람기간 내에 잔여지수용청구를 하도록 규정하고 있지만 토지수용법 제63조 제2항(토지소유자 등이 수용위원회의 심리에서 손실보상에 관한 새로운 의견서를 제출할 수 있도록 규정)의 적용을 받아 수용위원회의 결심에 이르기까지 잔여지수용청구를 할 수 있다고 한다.
우리도 1999. 2. 8. 개정법률에서 제척기간을 "그 일단의 토지의 일부 수용에 대한 토지수용위원회의 재결이 있기 전까지"로 확장하였다.
_ 위 행사기간의 의미에 관해서는 법문상 제척기간으로 봄이 상당하다고 한다.
5. 잔여지수용청구의 절차 - 매수청구와 수용청구
_ 가. 절차 일반
_ 토지를 수용 또는 사용하고자 하는 기업자는 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 하는데(토지수용법 제14조), 사업인정의 고시(제16조)가 있은 후 그 토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 하고,주6) 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 기업자는 사업인정의 고시가 있은 날로부터 1년 이내에 관할토지수용위원회에 토지수용의 재결을 신청할 수 있고(제25조), 관할토지수용위원회의 수용재결(제28조)에 불복이 있으면 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고(제74조), 그 이의신청의 재결에 불복이 있는 자는 행정소송을 제기할 수 있다(제75조의2).
주6)
협의가 성립되면 기업자는 수용재결신청기간 내에 당해 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻어 관할토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있고 그 확인은 수용재결로 보며, 더 이상 협의의 성립 및 내용을 다툴 수 없다(법 제25조의2).
_ 그런데 일단의 토지의 일부의 협의매수 또는 수용으로 인하여 잔여지가 생긴 경우, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 잔여지수용청구를 할 수 있는데,주7) 토지소유자는 ① 일응 기업자에게 잔여
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지매수청구(정확히 표현하면, 잔여지매수협의요청)를 하여 매수협의를 해보고, 그 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하여 관할토지수용위원회에 잔여지수용을 청구할 수 있는데, ② 다만, 이 사건 협의매수가 있었던 1998. 9. 2. 당시 시행되던 구 토지수용법 제36조의 규정에 의한 기업자의 수용재결신청서류의 열람기간 내에 잔여지수용청구를 하여야만, 그 수용재결에서 잔여지를 포함한 원고에 대한 보상금 액수를 전체로써 결정하게 되고, 그 수용재결에 불복하는 경우 이의신청을 하여 이의재결을 받고(제74조), 다시 불복이 있으면 그 이의재결에 대한 행정소송을 제기하는 방법으로 다툴 수 있다(제75조의2).주7)
잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 정도에는 이르지 않지만, 토지 일부의 수용으로 인해 잔여지의 가격이 감소되거나 기타의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로, 구거, 장책 등의 신설, 기타의 공사가 필요한 때에는 그 손실이나 공사비용의 보상을 청구할 수 있다(잔여지손실보상청구 제47조).
_ 나. 잔여지수용청구와 잔여지매수청구
_ 법 제48조 제1항은 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 ① 기업자에게 일단의 토지의 전부를 매수청구하거나, ② 관할토지수용위원회에 일단의 토지의 전부의 수용을 청구할 수 있다고 함으로써, 기업자에 대한 잔여지매수청구 및 관할토지수용위원회에 대한 잔여지수용청구를 병렬적으로 규정하고 있다.
_ 여기서 기업자에 대한 잔여지매수청구권이 제척기간에 관하여 별다른 규정이 없는 독립한 형성권이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다.
_ 하지만 ① 잔여지수용청구에 대해서는 엄격한 제척기간을 두고 불복절차를 상세히 규정하고 있음에 반하여, 기업자에 대한 잔여지매수청구에 대해서는 별다른 규정이 없는 점, ② 일본의 토지수용법주8) 이 우리 나라에서 1962. 1. 15. 제정된 토지수용법(법률 제965호)의 규정과 동일하게 규정함으로써, 기업자에 대한 잔여지매수협의를 선행요건으로 하지 않았음에 반하여, 1990. 4. 7. 개정법률(제4231호) 이후의 우리 토지수용법에서는, 기업자에 대한 잔여지매수협의를 선행요건으로 규정하고 있는 점, ③ 수용의 경우에도 매수협의 및 수용재결순으로 규정하는 것(제25조 제1항)과 맞추어
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서, 잔여지에 대한 수용청구절차에서도 매수협의 및 수용청구의 순으로 규정함으로써 수미일관된 절차를 규정하고자 한 것으로 보이는 점 등에 비추어, 기업자에 대한 매수청구권을 별개의 독립한 형성권이라고 볼 수 없고, 단지 잔여지수용청구를 하기 전에 잔여지매수협의를 거쳐야 한다는 것뿐이다.주9) 주8)
일본 토지수용법 제76조(잔지수용의 청구권)
동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부를 수용함으로 인하여 잔지를 종래 이용하던 목적에 공하는 것이 현저히 곤란할 때에는 토지소유자는 그 전부의 수용을 청구할 수 있다.
_ 주9)
법 제48조 제1항 단서에 "이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하되"라고 규정하고 있으므로, 관할 토지수용위원회에 잔여지수용청구를 하기 위해서는 반드시 매수에 관한 협의를 거쳐야 하고, 그렇지 않을 경우는 잔여지수용청구의 요건을 갖추지 못하게 된다.
_ 따라서 기업자에 대한 잔여지매수청구는, 잔여지수용청구권을 행사하기 전에 매수에 관한 협의를 요청하는 취지에 불과하고, 형성권인 잔여지수용청구권과는 달리 '매매에 관한 청약'에 불과하다고 생각된다.
_ 건설교통부의 잔여지보상실무주10) 에서도, 잔여지인지 판단이 곤란한 경우에는 보상심의위원회에 상정하여 심의를 받아 판단할 수 있고, 보상심의위원회가 잔여지로 인정하지 아니한 토지와 잔여지로 인정한 경우에도 사업시행자가 이를 받아들일 수 없는 때에는 수용재결신청시에 토지소유자에게 재결신청일시와 잔여지에 대한 수용청구절차 등을 알려주도록 하고 있다. 따라서 기업자에 대한 잔여지매수청구(매수협의요청)만으로 매매의 효력이 발생하거나 수용의 효력이 발생하는 형성권으로 보지 않고 있음이 명백하다.
주10)
_ 따라서 토지소유자는 제척기간 내에 기업자와의 잔여지매수협의를 거쳐 관할토지수용위원회에 잔여지수용청구를 하지 않은 이상, 그 후에는 잔여지수용청구는 물론이고 새삼스럽게 기업자에 대한 매수협의를 청구하거나, 매매 혹은 수용의 효력이 발생하였음을 전제로 하여 매매가 혹은 수용가 상당의 보상금의 지급을 민사소송으로 구할 수는 없다.
6. 공유지에 대한 잔여지수용청구권의 행사방법
_ 항소심은 잔여지가 공유인 경우 공유자 전원이 불가분적으로만 잔여지수용청구권을 행사할 수 있다고 판단하였다.
_ 그러나 다음과 같은 이유로 공유자별로 잔여지수용청구권이 발생하고 또한 행사할 수 있다고 보는 것이 옳다.
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_ 첫째, 보상금 증감에 관한 소송의 소송물과 관련하여, ① 손실보상의 재결처분은 개인별로 손실보상액을 결정하는 하나의 처분으로 보아야 할 것이기 때문에, 동일인에 대하여 토지수용에 따른 손실보상재결을 함에 있어서 그 보상액이 가령 여러 항목으로 나뉘어 각각의 수액이 명시된 경우라도 보상은 전체를 하나로 보아야 하고, 그 소의 소송물은 개개의 항목마다에 분산되는 것이 아니고 전체를 불가분의 일개의 소송물로 보아야 한다는 단일소송물 이론과 ② 토지수용법 제45조 제2항 주11) 의 의미가 한 번의 이의재결의 대상이 된 개인 소유의 것을 모두 합하여 산정하라는 소위 '합산'의 의미가 아니고 하나의 물건의 소유자가 수인인 경우 각 개인별로 보상액을 특정하는 '구별'의 의미라고 하면서, 민사소송에 있어서 개개의 물건의 멸실, 훼손으로 인한 손해배상청구권은 각각의 소송물로 보고 있는 것과 같은 맥락에서 각각의 물건을 기준으로 하여야 하는 것이 옳다고 보는 별개소송물 이론주12) 이 대립되고 있는데, 우리 대법원판례는 단일소송물 이론을 취하고 있다.주13)
주11)
토지수용법 제45조 제2항은 "토지의 수용, 사용으로 인한 보상은 개인별로 하여야 한다."고 규정하고 있다.
주12)
과거 서울고법 토지수용 전담부의 입장이었다고 한다.
주13)
_ 그런데 잔여지수용청구권도 1990. 4. 7. 개정법률(제4231호) 이후에는 기업자의 수용재결청구서류에 대한 열람기간 내에 행사하지 않으면 안되므로,주14) 어차피 잔여지를 포함한 그 당사자에 대한 보상금을 전체로써 한꺼번에 결정하고 다투도록 하고 있는데, 이와 같이 개인별로 하나의 소송물이 된다는 단일소송물 이론을 일관되게 해석한다면, 공유자 각별로 잔여지수용청구를 허용하고, 그 수용재결, 이의재결, 행정소송을 통해 한꺼번에 다투도록 할 수밖에 없다.
주14)
1999. 2. 8. 개정법률(제5909호)에서는 수용재결시까지로 확장되었지만 마찬가지다. 공유자 전원이 불가분적으로 잔여지수용청구를 하지 않으면 안된다고 해석한다면, 제척기간을 도과하는 사례가 많을 것이다.
_ 둘째, ① 공유자 중 1인은 타인의 지분을 처분할 권능이 없으므로, 공유물인 잔여지 전체의 수용청구를 할 수 없다는 점, ② 민법상 토지의 공유자도 '토지소유자'이고, 지분도 '토지소유권'인 점, ③ 실제에 있어서도 토지
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의 일부의 수용에 의하여 공유자 중 1인이 잔여지에 지분을 보유하는 것이 무의미하게 되는 경우가 있음에도(예컨대, 공동주택의 부지의 일부가 수용됨으로 인하여 그 주택의 일부분이 절개된 경우에 당해 절개부분을 전용부분으로서 가지는 공유자에게 있어서는 잔여지에 지분을 계속 보유하는 것은 무의미하다) 불구하고, 공유자 전원의 청구를 요건으로 하는 것은 타당하지 않는 점, ④ 객관적으로 잔여지가 이용곤란하게 되었다고 인정되었음에도 불구하고 공유자 중 1인의 특수한 사정(예컨대, 행방불명, 다른 공유자를 사해할 의도) 때문에, 다른 공유자가 잔여지수용제도에 의하여 손실의 보상을 받을 수 없게 된다면 현저히 부당한 결과를 초래하게 되는 점에 비추어 보면, 자기 지분만의 수용청구를 허용하여야 한다.주15) 주15)
소택도일, 축조해설 토지수용법(하), 136-137면.
_ 다만, 일본 재결례는 공유자 중 1인의 잔여지 전체의 수용청구는 인정하지 않는다고 한다.
7. 민사소송으로 잔여지수용보상금을 청구할 수 있는지 여부
_ 가. 허용 여부
_ 만약 제척기간 내에 잔여지수용청구를 하였는데도 수용재결 및 이의재결에서 배척되어 잔여지에 대한 보상이 제외된 보상금 지급이 결정된 데 대하여 불복하는 경우에는, 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 이의재결의 취소 및 보상금의 증액을 구하는 행정소송을 제기하여 다투어야 한다.
_ 그런데 제척기간을 두고 엄격한 불복절차를 규정하고 있는 토지수용법의 취지에 비추어 볼 때, 위와 같은 절차를 통하여 다투지 아니하고 곧바로 기업자를 상대로 하여 민사소송으로 잔여지에 대한 보상금의 지급을 구하는 것은 허용되지 않는다고 생각된다.
_ 나. 소각하인가, 청구기각인가
_ 토지수용법에 의한 수용절차에 있어서의 보상액의 증감에 관한 행정소송주16) 은 토지수용법 제25조 제1항의 규정에 의한 협의절차와 이에 이은 수
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용재결 및 이의재결이 있은 후 그 이의재결에 대하여 불복이 있을 때에 재결청 외에 기업자를 공동피고로 하여 그 이의재결의 취소 및 보상액의 증액지급을 구하는 소인데, 만약 행정소송이 이러한 절차와 요건을 전혀 갖추지 아니하였다면 부적법한 소로서 각하된다.주17) 주16)
제척기간 내에 잔여지수용청구를 하였는데도 수용재결에서 배척된 경우 결국, 이의재결을 거쳐 행정소송을 제기하게 되는데, 이는 보상액의 증감에 관한 소송에 해당한다.
주17)
_ 그런데 매매 또는 수용의 법률관계가 형성되었음을 전제로 민사소송으로써 보상금청구를 하는 경우는 어떤가?
_ 제1심은, 민사소송으로 매매대금이나 수용보상금의 지급을 구할 수 없다고 하여 소를 부적법 각하하였다(소각하설).주18)
주18)
제1심이 소각하설을 취한 이유는 아마도, 보상금의 증감에 관한 소송은 이의재결에서 정한 보상금이 증액 변경될 것을 전제로 하여 기업자를 상대로 보상금의 지급을 구하는 공법상의 당사자소송인데, 1990. 4. 7. 신설된 토지수용법 제75조의2 제2항이 "제1항의 규정에 의하여 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 때에는, 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 경우에는 재결청 외에 기업자를 … 각각 피고로 한다."고 규정하고 있는바, 여기서 "각각 피고로 한다."는 말의 의미와 관련하여, ① 재결청 외에 기업자가 반드시 공동피고로 되어야 한다고 보는 필요적공동소송설과 ② 중앙토지수용위원회를 상대로 하는 일반 이의재결소송과 기업자를 상대로 하는 보상금 증감에 관한 소송을 필요적으로 병합하여야 한다고 보는 필요적병합소송설이 대립하고 있지만, 대법원판례는 필요적공동소송설을 취하고 있고(대법원 1991. 11. 26. 선고 91누285 판결, 1991. 12. 24. 선고 91누308 판결, 1992. 4. 14. 선고 91누1615 판결, 1993. 5. 25. 선고 92누15772 판결), 따라서 토지소유자나 관계인이 이의재결에서 정한 보상금액수에 불복하여 보상금 증감에 관한 소송을 제기하는 경우에는 반드시 이의재결청과 기업자를 공동피고로 하여 이의재결청에 대하여는 보상금 증액의 이의신청을 기각한 부분 중 이의재결에서 정한 보상액과 법원에서 심리하는 정당한 보상액과의 차액에 해당하는 부분의 취소를 구하고 기업자에 대하여는 그 차액에 해당하는 금원의 지급을 구하여야 하고(대법원 1994. 6. 24. 선고 93누21972 판결), 따라서 기업자만을 상대로 잔여지수용청구에 따른 증액보상금의 지급을 구하는 민사소송을 허용할 필요가없다는 데 근거한 것으로 보인다.
_ 항소심은, 일응 소송요건은 갖춘 것으로 보고 다만, 청구의 권원이 없음을 이유로 청구기각해야 한다고 판단하고 있는데(청구기각설), 아마도 이행의 소에 있어서는 원고의 청구 자체로서 당사자적격이 판가름되고 그 판단은 청구의 당부의 판단에 흡수되는 것이니, 자기의 급부청구권을 주장하는 자가 정당한 원고이고, 의무자라고 주장된 자가 정당한 피고라는 대법원판례에 따른 것으로 보인다.주19)
주19)
_ 생각건대, 잔여지와 관련된 보상금의 증액에 관한 소송은 행정소송으로
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제기해야 하고 단일소송물 이론에 따라 그 당사자에 관한 보상금은 전체를 한꺼번에 고려하여 그 당부를 판단하도록 되어 있으므로, 이러한 절차를 거치지 않고 더구나 제척기간이 경과한 후에 잔여지에 대한 수용보상금만을 따로 떼어 별개의 소송으로 보상금청구를 할 수 없을 뿐만 아니라, 더구나 민사소송으로 청구하는 것은 더욱 더 불가능하다고 해야 하므로 이 사건 소는 부적법하다고 보아야 한다._ 다만, 공유자라 하더라도 그 지분에 대한 잔여지수용청구를 각별로 할 수 있다고 보아야 하는데도, 원심이 공유자 전원이 불가분적으로만 행사할 수 있다고 판단한 부분은 잘못이라고 할 것이지만, 결론에 있어서 제1심의 소각하 판결을 유지한 조치는 옳다. 그러므로 위와 같은 잘못은 재판의 결과에는 영향이 없는 셈이다.
8. 이 판결의 의의
_ "잔여지에 대한 수용청구를 하려면 우선 기업자에게 잔여지매수에 관한 협의를 요청하여 협의가 성립되지 아니한 경우에 구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되기 전의 것) 제36조의 규정에 의한 열람기간 내에 관할 토지수용위원회에 잔여지를 포함한 일단의 토지 전부의 수용을 청구할 수 있고, 그 수용재결 및 이의재결에 불복이 있으면 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 그 이의재결의 취소 및 보상금의 증액을 구하는 행정소송을 제기하여야 하며 곧바로 기업자를 상대로 하여 민사소송으로 잔여지에 대한 보상금의 지급을 구할 수는 없다"는 부분은 종전 대법원판례에, 이미 판시하였다.
_ 다만, 이 사건에서는 "토지수용법상 잔여지가 공유인 경우에도 각 공유자는 그 소유지분에 대하여 각별로 잔여지수용청구를 할 수 있다"는 점을 처음으로 판시하였고, 단일소송물 이론을 취한 종전 판례와 수미일관된 결론을 유지하였다는 점에서 의의가 있다고 생각된다.
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