한국 행정 문화의 특성 - 12112923 김현정

[11김현정]

Ⅰ서론

나라마다 행정 관료들이 갖는 의식구조·가치관·사고방식·태도는 물론 일반국민이 행정에 대해 갖는 가치의식은 조금씩 다를 수 있다. 이와 같은 행정 관료들의 의식구조나 태도, 일반 국민들의 행정에 대한 가치의식을 통틀어 그 나라의 행정문화라 하며, 행정체제가 환경과 작용하면서 역사적으로 형성시켜온 것을 의미한다. 행정문화에 대한 지식은 국가 간의 행정의 차이와 특정한 국가의 행정의 실체를 이해하고 설명하는데 도움을 준다. 행정제도와 행정조직만 보고서는 한나라의 행정의 실체를 완벽하게 파악할 수 없다. 행정문화가 행정인의 행태에 영향을 미치며, 이러한 행정행태가 행정제도와 괴리현상을 보일 수 있기 때문이다. 즉, 어느 나라에나 그 나라에 적합한 행정문화가 있듯이 우리나라에도 특유의 독자적인 행정문화가 있다. 따라서 한국의 행정문화를 한국행정문화의 역사와 한국행정문화의 특성을 바탕으로 살펴보고자 한다.

Ⅱ 본론

1. 한국행정문화의 역사

1) 조선시대의 행정문화

조선은 건국 당시의 지지세력인 신진 사대부와 고려의 구 귀족 승려세력의 제압을 위하여 유교의 이념을 건국 이념으로 도입하였다. 이러한 유교정치 이념은 결국 행정에 있어서도 유교적 행정문화를 가지게 하였다.

(1) 이상주의적 행정문화

유교적 이상주의, 복고주의는 조선의 행정문화를 이상주의적 행정문화화 시켰다. 그리하여 조선은 복고적 이상형을 내세워서 현상 타파나 관료제도 개편에 의한 민생 안정을 강조하게 되었다.

(2) 민본주의적 행정문화

조선의 이상주의적 행정문화는 민본주의적 행정문화를 낳게 된다. 유교에는 공자의 민본사상, 애민사상이 그 저반에 깔려 있어 현대사회의 인간의 존엄성, 자유·자율과 연관되며 이러한 민본주의적 행정문화의 영향으로 환곡제도, 신문고 제도와 같은 민생제도를 가지게 되었다.

(3) 권위주의적 행정문화

주자학은 인간의 사회적인 신분·지위를 고정시키고 그것을 또한 정당화하여 그것이 바로 천리에 합당한 것으로 내세워진다. 그리하여 주자학은 윤리적인 합리주의를 내세우고 따라서 명분을 중요시하고 권위주의적인 논리를 제공하여 권위주의에 봉사하고 옹호하게 되었다.

(4) 형식주의적 행정문화

기본적으로 예를 중요시하는 주자학의 기풍으로 인하여 행정절차나 집행, 정책형성에 형식이 강조되게 되었고 그로 인하여 형식과 절차를 중요시하게 되고 변화에 대한 수동적인 자세를 취하게 되었다. 이러한 대표적인 예가 조선말의 쇄국정책으로 나탄난다고 할 수 있다.

2) 일제시대의 행정문화

일제시대의 우리의 행정문화는 일본의 행정문화에 커다란 영향을 받게 되고 이러한 영향은 오늘날의 행정문화에 지대한 영향을 미치고 있다. 기본적으로 조선 시대적인 것이 불식되지 않은 채 그 위에 일제시대적인 것이 뒤집어 씌어졌다.

(1) 법치주의적 행정문화

일제시대의 행정문화의 가장 큰 특징으로는 법치주의를 들 수 있다. 과거 조선시대에도 경국대전등의 법전을 편찬하여 법치주의적 특징을 가지고 있었으나 그 영향은 매우 크지 않았다. 그러나 우수한 법제를 가지고 있던 일본의 행정문화가 유입되면서 우리의 행정문화에도 법치주의의 기틀이 형성 되었다.

(2) 비자율적 행정문화

일제시대의 정책의 성립이나 집행 등을 책임지는 고위급 공무원은 대부분 일인이 차지하게 되고 일선사무를 관장하고 실질적 집행을 이루는 하위급 관리자를 우리 민족이 담당하게 됨에 따라 행정능력이 상실되게 되었고 명령에 따라 집행만을 담당하게 되어 행정의 창의성이나 자율성을 상실하게 되었다.

(3) 하향전달식 행정문화

하향전달식 행정문화는 앞서 언급한 비자율적 행정문화와 연결선상에 있다. 일인에 의한 행정의 독점은 하위급 공직자에 의견수렴이나 행정참여를 불가능하게 하였고, 그리하여 상향전달식 행정이 전무하게 되었다.

3) 광복이후 ~ 5.16 이전의 행정문화

광복이후부터 5.16 이전까지의 행정문화는 혼란의 문화라고 할 수 있다. 우선 해방 전후의 미군정시에는 이를 운영하고 이의 적용을 받는 한국인의 이해가 없이 이루어지게 되었고, 따라서 이들의 참여가 전혀 없는 상황하에서 미군정에 의하여 행정이 이루어짐에 따라 내적으로는 일제시대의 행정문화가 행정인에게 내제되어 있고 외적으로는 미국의 행정문화를 따르게 되는 기이한 현상이 나타나기 시작했다. 1948년 미군정이 철수하고 한국의 독자적인 정부가 수립되어 초기에 반민족 특위 등의 일제청산 작업을 시행하였으나 이 역시 이루어지지 않아 후에 정권의 비호를 받은 일제시대의 행정관리가 등용됨에 따라 일제의 행정문화가 그대로 유지되었다고 할 수 있고, 여기에 미국적 행정문화인 능률주의와 합리주의가 결합되게 된다. 이러한 현상으로 인하여 한국의 행정문화는 민주적인 성격이 결여된 능률과 효율 위주의 행정문화를 가지게 된다.

4) 군사정권하의 행정문화

군사정권하에서의 형성된 행정문화는 일본의 군국주의적 행정문화와 미군정에 의한 행정문화, 그리고 한국의 군사문화의 3가지 유형이 결합되어 형성되었다고 할 수 있다. 5.16 이전의 미국의 행정문화와 한국적 행정문화가 그 이론과 현실의 모순으로 인한 혼란을 겪어 오면서 일본의 잔재문화가 청산되지 않은 상태에서 5.16 쿠데타로 인한 군사문화의 행정문화로의 유입은 다음과 같은 행정문화를 양산하였다.

(1) 능률위주의 비민주적 행정문화

5.16 군사 쿠데타이후의 박정희 정권의 최대 목표는 경제개발이라고 할 수 있다. 이러한 목표의 달성을 위해선 국가의 모든 제행정체계가 경제개발이라는 목표에 종사하고 이를 달성하기 위해 능률적이고 기계적인 활동이 전제가 되어야 했고 능률성의 우선은 종합적인 의견수렴이나 환류를 통한 정책평가나 민주적인 민간의 행정참여를 배제하게 되어 행정의 민주성은 현저히 약화되게 되었다.

(2) 수직적 의사소통의 행정문화

박정희 정권부터 노태우 정권까지 이어온 우리의 군사정권은 그 기본적인 군사문화로 인하여 국가의 행정체계 또한 군대식의 수식적인 명령계통을 이루게 되고, 이러한 결과로 행정체계내의 의사소통의 방식이 일방향적인 수식 의사소통 체계를 이루게 되었다. 명령계통에 의한 의사소통은 자연히 행정조직내에 능률성이나 효율성에는 도움이 되었으나 엄격히 말하자면 행정의 효과성이나 현실성과는 괴리되게 되었고 공공행정의 최대 목표인 ‘공공의 이익창출’과는 거리감을 가지게 되고 군사정권의 정권 재창출이나 정당성 부여의 수단이 되고 말았다.

(3) 파벌주의적 행정문화

군사정권의 정권연장의 최대수단은 지역주의에 의한 지역차별과 학벌위주의 정책으로 인한 사회 엘리트 계층의 지지를 얻는 것이었다. 이런 파벌주의로 인하여 국가의 행정 또한 특정계층, 지역, 학벌에 의해 이루어지게 되었다.

2. 한국행정문화의 특성

이와 같은 역사적 배경을 가지고 있는 우리의 행정문화는 다음과 같이 정형화되어 문민정부 이후 현재의 행정문화로 나타나고 있다.

1) 권위주의적 행정문화

우리의 행정문화는 모든 것을 서열화하려는 등급의식을 가지고 있다. 인간관계나 업무관계에서 지배와 복종의 수식관계를 중시한다. 권위주의적 행정문화가 반영하는 사회관계는 많은 역할규정의 특징을 갖는다. 그래서 권위주의는 행정조직의 운영에 필요한 계서적 질서 또는 기강을 강화하고 상급자들의 통솔력과 지도력을 강화하는데 기여하기도 한다. 하지만 권위주의 행정문화에서 조직구조는 집권화되어 있고, 정책이나 의사결정은 상급자의 단독으로 이루어지고 결과에 대해서 책임을 지기 싫어하는 모습들이 나타난다. 우리 사회에서 즐겨 사용하는 관지배주의·관존민비사상은 모두가 권위주의에서 표출하는 것이라 할 수 있다.

2) 가족주의적 행정문화

가족주의는 행정의 공적 사회를 가족의 한 형태로 생각하려는 의식구조이다. 유교문화권에서 형성된 우리나라의 가족제도는 서열관계가 중시되어 가장의 결정에 절대 복종하는 것이 일반화되어 있다. 이런 모습이 행정조직 속에서 그대로 나타난다. 따라서 원활한 하의상달이 되지 않고 집단적으로 부정과 부패가 나타나 제도화되는 현상을 보인다.

3) 연고주의적 행정문화

연고주의는 가족은 물론 출생지, 본적지, 출신학교, 출신지역 등 1차 집단적 유대를 다른 사회적 관계보다 중시하고 1차 집단 구성원으로서의 행동양식을 다른 사회적 관계에까지 확장 또는 투사하는 문화적 특성이다. 이처럼 연고주의 가치관이 반영하는 사회관계는 강한 집단경계와 많은 역할 규정의 특징을 갖는다. 실제 연고주의는 집단 내에서 가족적·친화적 분위기를 조성하여 인간관계를 개선하는데 이바지 할 수 있으며 작업 집단의 응집성을 향상시키는 데도 기여할 수 있다. 하지만 연고주의는 기본적으로 혈연과 지연 집단에 대한 충성심이 강하며 집단을 위한 개인의 희생이 정당하다고 믿기 때문에 집단경계를 설정하여 내부인과 외부인을 뚜렷이 구분한다.

4) 파벌주의적 행정문화

우리나라는 지역간·계층간·학벌간에 특정 조직이 분할 지배되고 의사결정의 위치에 외부의 참여없이 소수 파벌집단의 전단적인 존재가 문제점으로 나타난다. 또한 인사상 재정상 특혜가 자기 집단에게 유리하게 주어짐으로써 사회적 균형성을 파괴한다.

5) 형식주의적 행정문화

우리 행정문화의 중요한 특징 중 하나인 형식주의란 공문원이 업무를 처리하면서 주어진 절차나 규칙을 지나치게 따르는 나머지 변화에 적응하지 못하고 내용과 목적보다 절차나 수단에 얽매이는 현상이다. 실제 형식주의도 행정의 명분강화, 정당한 절차의 준수, 법적요건의 준수, 문화적 상징의 발전, 정중한 행정행태 등 긍정적 측면도 존재한다. 하지만 형식주의는 외형을 중시한 나머지 선례, 관습 등에 집착하였으며, 때론 도에 지나칠 정도가 되었다. 이런 현상은 법적 책임만이 강조되고 실질적 책임은 등한시되는 결과를 초래한다. 적극적으로 주어진 절차나 관습을 변화시키지 못하고 권위적, 반동적으로만 집행하는 행정문화인 것이다.

6) 관직이권주의적 행정문화

관직이권주의는 공적인 것과 사적인 것을 구별하지 못하고 관직을 사적목적을 위하여 전용하거나, 직무활동으로 얻어지는 이익을 사유화하는 현상이다. 과거 조선시대부터 관직의 가치가 개인의 인격과 부를 동시에 확보시키는 수단으로 인식되었다. 따라서 공직을 개인의 전용물이며 외적 통제가 침투하지 못하는 절대적인 것으로 간주하며 많은 부패와 부조리가 발생되기도 하였다.

7) 운명주의적 행정문화

운명주의는 개인의 자율적인 의지와 행동보다 외부의 자연적인 힘이나 이상적 도덕에 집착하여 자신의 진도와 방향을 선택하는 사고방식이다. 실제 순응주의는 조직의 질서에 순응하기 때문에 상명하복의 계서적 성향이 강한 조직의 안정에 기여할 수 있다. 하지만 운명주의에 빠져 있는 행정인은 적극적이고 진취적인 사고보다 소극적이고 현실에 안정하고자 하는 무사안일주의적 사고를 갖고 행위에 대한 책임을 스스로 지지 못하고 외부에 전가시키는 모습을 나타낸다. 또한 정책결정에서 합리성이 제약되는 대안을 선택하기도 한다. 그리고 타인에 비해 주체성이 빈약하기 때문에 자기비하에 빠지기 쉽다.

8) 일반주의적 행정문화

일반주의는 유교적 전통을 기반으로 반전문적인 일반지식 성향을 뜻한다. 즉, 일반적인 지식·교양·상식을 전문적인 지식이나 기술보다 중시하는 문화적 특성을 의미한다. 전문주의와 대조되는 개념인 일반주의는 역할의 분화와 전문화보다 통합과 융통성을 존중한다. 그로 인해 한 개인의 능력과 자질에 따라 인사를 운영하는 것이 아니라 집단적인 관점에서 융통성 있는 인사운영으로 일반관리자 양상에 힘쓴다. 일반주의는 한 전문가에 의해 새로움을 창조하는 전문주의와 달리 기존의 규율이나 방법을 수용하거나 적은 수정으로 이루어진다. 즉, 정해진 규율을 따르거나 필요에 따라 수정하는 정도이다.

Ⅲ. 결론

행정기능이 다양화되고 강화되는 오늘날 행정국가에서 공직자의 가치관과 의식구조는 국가발전에 지대한 영향을 미치고 결국 국가의 행정문화가 국가 발전을 좌우한다고 할 수 있다. 그래서 국가경쟁력의 확보와 증대를 위해선 우리의 행정문화의 제고가 무엇보다 중요하다. 지금 우리나라는 합리주의, 평등주의, 실천주의, 중립성, 전문직업주의, 사실정향주의 등의 행정문화가 요구된다. 하지만 우리에게 필요한 행정문화는 우리 풍토에 적합한 것이어야 하기 때문에 위와 같은 것을 기본틀로 하면서 우리문화와 접목할 수 있는 새로운 행정문화의 정책이 필요하다. 올바른 행정문화의 실천방법으로 구조적인 면에서는 권한이 분권화되고 절차가 간소화되며 행정이 공개되어야 한다. 인간적인 측면에서는 보수를 생활수준에 맞도록 지급하고 인사행정이 공평하게 수행되며 교육·훈련이 강화되어야 한다. 환경적인 면에서는 정부주도형정책을 가능하면 민간주도형으로 전환시키고 사영역을 확대시켜야 한다. 그리하여 사회가치가 사회에 골고루 분포할 수 있는 가치의 다원화가 가능해져야 하고 정치체제의 민주화가 이루어져야 할 것이다.

참고문헌

권진용(2011). 한국행정문화의 특성에 관한 연구 : 경상남도 공무원을 중심으로

원종민(1997). 한국행정문화의 특징과 올바른 정립 방안

[11김현정]

이와 같은 역사적 배경을 가지고 있는 우리의 행정문화는 권위주의적 행정문화, 가족주의적 행정문화, 연고주의적 행정문화, 파벌주의적 행정문화, 형식주의적 행정문화, 관직 이권주의적 행정문화, 운명주의적 행정문화, 일반주의적 행정문화 등과 같이 정형화되어 문민정부 이후 현재의 행정문화로 나타나고 있다. 지금 우리나라는 합리주의, 평등주의, 실천주의, 중립성, 전문직업주의, 사실정향주의 등의 행정문화가 요구된다. 이와 같은 것을 기본틀로 하면서 우리문화와 접목할 수 있는 새로운 행정문화의 정책이 필요하다.

[11김경수]

저랑 같은 학번이라는게 의심스러울 정도로 깔끔하게 잘하셨네요. 행정문화에 대해서 별로 관심도 없었고 잘 몰랐지만 이번 글을 통해 어떤 역사적 흐름을 타고 지금의 행정문화로 나타나게 되었는지 알게 되어서 좋았습니다. 다만 개선방안이나 지향하는 점이 결론에서 조금만 언급되어서 아쉽네요. 행정문화라는 것이 어느 한두 개인이 만드는 것이 아니라 집단적인 행태인 만큼 집단적인 시각에서의 접근과 개선방안이 필요할 듯 싶습니다. 좋은 글 감사합니다

[08이은지]

지방색과 파벌성으로 특징지어지는 한국행정문화의 역사와 더 많은 특성에 대해 알게 된 좋은 기회였습니다. 앞으로 한국행정문화의 바람직한 전환반향뿐만 아니라 한국행정인에 대한 분석 및 연구가 이루어져야한다고 생각합니다. 작성해주신 한국행정문화의 특성이 대체적으로 역기능에 관한 내용이라 순기능에 대해서도 궁금해집니다. 한국행정문화의 형성과 성격에 따라 일목요연하게 정리해주셔서 잘 읽었습니다 :)

[11김지나]

행정 문화에 대해서는 생소하였는데 깔끔히 잘 정리해 주셔서 그 특징들에 대해 알수 있었습니다. 구시대적 가치관중 버릴것은 버리고 또 지킬것은 지키고, 새롭게 받아들일 부분은 잘 받아들여 우리만의 행정문화를 창조해 나가는 것이 필요할 것 같습니다. 글 잘읽었습니다^^

[12112908 김지윤]

시대별로 깔끔하게 정리되어 우리나라의 행정 문화가 시간의 흐름에 따라 어떤 형태로 변모되어 왔는지 명확하게 눈에 들어오네요. 절차나 형식적인 면에 다소 치중하는 면이 있는 우리나라의 행정 행태가 조선시대부터 그 근원이 있었다는 것에 놀랐습니다. 또 글을 읽다보니 우리나라의 행정 문화에는 아직 고쳐가야 할 부분이 많다는 것을 알게 되었어요. 학우분이 짚고 넘어가신 것처럼 우리나라 풍토에 알맞는 올바른 행정 문화가 하루 빨리 정착되었으면 좋겠네요^^ 글 잘 읽었습니다~