복지국가의 재구성과 사회서비스의 등장
현대 사회복지정책은 어디로 가고 있는가?
20세기 복지국가는 산업사회의 산물이었다. 산업화와 도시화, 노동시장 확대 속에서 등장한 사회보험과 공공부조는 노동자의 소득상실 위험에 대응하기 위한 제도적 장치였다. 따라서 전통적 복지국가의 중심에는 연금, 실업보험, 산재보험과 같은 현금급여 제도가 자리하였다. 복지국가는 노동시장에 참여하는 시민에게 소득을 보장함으로써 사회통합과 경제성장을 동시에 추구하였다.
그러나 20세기 후반 이후 선진국 사회는 근본적인 변화를 경험하게 된다. 세계화와 탈산업화가 진행되면서 제조업 중심의 경제구조는 서비스경제로 전환되었고, 여성의 경제활동 참여 확대와 가족구조 변화는 전통적인 돌봄 체계를 약화시켰다. 동시에 평균수명의 연장과 저출산은 고령화를 가속화하였으며, 노동시장은 비정규직과 플랫폼 노동의 확대로 점차 불안정해졌다.
이러한 변화는 복지국가가 전통적으로 전제했던 사회적 조건을 흔들기 시작하였다. 산업사회에서 핵심적인 사회적 위험이 실업이나 노령으로 인한 소득상실이었다면, 후기산업사회에서는 돌봄 공백, 장기요양, 사회적 고립, 정신건강, 가족해체와 같은 새로운 사회적 위험(new social risks)이 등장하였다.
문제는 이러한 위험들이 단순한 현금급여만으로 해결될 수 없다는 점이었다.
연금을 지급한다고 해서 독거노인의 고립이 해소되는 것은 아니다. 실업급여를 지급한다고 해서 돌봄 부담 때문에 노동시장을 떠난 중년 여성이 다시 경제활동에 참여할 수 있는 것도 아니다. 소득보장은 여전히 중요하지만, 그것만으로는 변화된 사회적 위험에 대응하기 어려운 상황이 나타난 것이다.
바로 이 지점에서 사회서비스가 등장한다.
사회서비스는 단순히 현금 대신 서비스를 제공하는 제도가 아니다. 그것은 복지국가가 변화된 사회적 위험에 대응하기 위해 선택한 새로운 정책방식이다. 보육, 장기요양, 장애인활동지원, 정신건강서비스, 사례관리, 지역사회서비스는 모두 인간의 일상과 관계, 돌봄을 지원하기 위한 제도적 장치들이다. 다시 말해 사회서비스의 등장은 복지국가가 소득보장 중심 체계에서 생활지원과 돌봄 중심 체계로 이동하고 있음을 보여준다.
그러나 사회서비스의 확대는 또 다른 질문을 제기한다.
누가 서비스를 제공해야 하는가?
전통적 복지국가는 국가를 중심으로 설계되었지만, 사회서비스는 국가만으로 제공하기 어렵다. 실제로 현대 사회서비스는 국가, 시장, 가족, 시민사회가 함께 생산하는 복지혼합(mixed economy of welfare)의 형태를 띤다. 민간기관과 비영리조직, 지역사회와 가족이 중요한 역할을 수행하게 되면서 복지국가는 더 이상 단일한 국가체계가 아니라 다양한 행위자들이 참여하는 복합적 거버넌스 체계로 변화하게 된다.
이 과정에서 바우처, 민간위탁, 사회서비스원과 같은 새로운 정책도구들이 등장한다. 서비스 이용자의 선택권을 확대하고 공급자의 다양성을 확보하려는 시도가 이루어지는 반면, 공공성과 시장화 사이의 긴장도 함께 나타난다. 사회서비스 확대는 단순한 복지 확장이 아니라 복지국가의 운영방식 자체를 변화시키는 과정인 것이다.
최근 논의되는 통합돌봄은 이러한 변화의 연장선상에 위치한다.
통합돌봄은 단순히 서비스를 추가로 제공하는 정책이 아니다. 의료, 복지, 주거, 건강, 지역사회 지원체계를 통합함으로써 복합적인 욕구를 가진 개인의 삶을 지역사회 안에서 지원하려는 시도이다. 이는 복지국가의 중심이 급여와 제도에서 사람과 삶의 현장으로 이동하고 있음을 보여준다.
결국 현대 사회복지정책의 변화는 다음과 같은 흐름으로 이해할 수 있다.
산업사회
→ 소득상실 위험
→ 사회보험과 공공부조
→ 현금급여 중심 복지국가
→ 후기산업사회
→ 돌봄과 관계의 위험
→ 사회서비스의 확대
→ 복지혼합과 거버넌스
→ 통합돌봄과 지역사회 기반 복지
따라서 사회복지정책분석은 개별 제도의 내용을 학습하는 과목이 아니라,
복지국가가 왜 변화하고 있으며, 사회서비스와 통합돌봄은 이러한 변화 속에서 어떠한 의미를 갖는가를 탐구하는 과정
이라고 할 수 있다.