지역주택조합 규약을 이해하자
1. 총설
가. 가입하지 말기
지역주택조합은 가급적 가입을 하지 말아야 합니다. 저렴한 가격에 혹해서 가입을 하나, 이는 결코 확정된 금액이 아니고, 후일 엄청나게 증액되거나, 떼이는 경우가 허다합니다. 그래도 가입하려면 규약을 이해하여야 합니다.
나. 조합규약의 중요성
주택법(이하 ‘법’이라고만 함)은 도시정비법과 달리 아직 주택조합에 대해 많은 조문을 두고 있지 않다. 따라서 조합규약은 법을 제정하는 경우와 같다고 보고, 매우 신중하여야 한다. 조합규약의 올바른 작성이 조합 성공의 발판이다. 즉, 주택법에 없는 것은 규약이 곧 법이다.
법 시행규칙 제7조(구규칙 제17조) 제6항은 “국토교통부장관은 주택조합의 원활한 사업추진 및 조합원의 권리보호를 위하여 표준조합규약 및 표준공사계약서를 작성·보급할 수 있다.”고 규정하고 있고, 국토교통부는 표준조합규약을 작성·보급하고 있다.
2. 조합규약에 대한 법 규정
조합규약에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다(령 제20조 제2항, 구령 제37조 제2항).
1. 조합의 명칭 및 소재지
2. 조합원의 자격에 관한 사항
3. 주택건설대지의 위치 및 면적
4. 조합원의 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항
4의2. 조합원의 제명·탈퇴에 따른 비용의 환급 시기·절차에 관한 사항<2017.6.3.>
5. 조합임원의 수·업무범위(권리·의무를 포함한다)·보수·선임방법·변경 및 해임에 관한 사항
6. 조합원의 비용부담 시기·절차 및 조합의 회계
7. 사업의 시행시기 및 시행방법
8. 총회의 소집절차·소집시기 및 조합원의 총회소집요구에 관한 사항
9. 총회의 의결을 필요로 하는 사항과 그 의결정족수 및 의결절차
10. 사업이 종결되었을 때의 청산절차, 청산금의 징수·지급방법 및 지급절차
11. 조합비의 사용 명세와 총회 의결사항의 공개 및 조합원에 대한 통지방법
12. 조합규약의 변경절차
13. 그 밖에 조합의 사업추진 및 조합 운영을 위하여 필요한 사항
다만, 국토교통부령으로 정하는 다음 사항은 반드시 총회의 의결을 거쳐야 한다(령 제20조 제3항). 이 경우 조합원의 10퍼센트(창립 총회 및 제3항에 따라 의결하는 총회의 경우에는 조합원의 20퍼센트 이상을 말한다) 이상이 직접 출석하여야 한다. <아래 8호 및 단서, 2017.6.3.시행>
영 제20조제3항의 규정에 의하여 반드시 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항은 다음 각 호와 같다(규칙 제7조 제5항).
1. 조합규약(영 제20조제2항 각호의 사항만 해당한다)의 변경
2. 자금의 차입과 그 방법·이자율 및 상환방법
3. 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 될 계약의 체결
4. 시공사의 선정·변경 및 공사계약의 체결
5. 조합임원의 선임 및 해임
6. 사업비의 조합원별 분담내역
7. 조합해산의 결의 및 해산시의 회계보고
8. 업무대행자의 선정변경 및 업무대행계약의 체결<2017.6.3.>
문제는 이 규정을 어길 경우 처벌조항이 없다는 점이다.
즉, 법은 위 조문 외에는 어떠한 조문도 두고 있지 않다. 따라서 위 조문에 규정된 내용 외에 나머지 조합규약(안)은 임의단체에서 작성하고 최종적으로 창립총회에서 결의를 받아야 할 것이고, 그 이후 변경은 조합이 규약에 따라 변경하면 되는 것이다.
조합규약에 대한 법조문을 도시정비법 제20조 및 동법 시행령 제31조와 비교하면 매우 부실함을 알 수 있다. 특히 대의원회에 대한 규정이 전혀 없으나, 반드시 필요하므로, 규약에 대의원의 수, 의결방법, 선임방법 및 선임절차를 규정하여야 한다.
3. 표준규약에 대한 비판
국토교통부는 조합원들의 비전문성으로 인한 피해를 방지하고 조합사업의 원활한 추진을 위하여 포함되어야 할 기본적 사항들을 규정함으로써 조합규약과 공사계약서 작성시 기본 지침서로 활용될 수 있도록 표준조합규약 및 표준공사계약서를 제정하여 보급하고 있다(규칙 제7조 제6항, 구규칙 제17조).
그런데 주택법은 정비사업과는 달리 주택조합에 대해 몇 개 조문밖에 두고 있지 않다. 따라서 조합 규약은 매우 중요하다. 그럼에도 불구하고 국토교통부는 표준규약을 현실에 맞게 개정을 하지 않고 있다. 조속한 개정을 촉구한다.
특히 반드시 개정되어야 할 규약을 지적하면 다음과 같다. 규약 제17조 임원의 임기를 사업종료 시까지로 하는 것을 제한할 필요가 있다. 3년 정도로 하는 것이 적당하다고 본다. 그리고 반드시 삭제되거나 개정되어야 할 조문은 제24조 제7항이다. 제24조 제7항은 “조합원의 4/5 이상에 의한 서면에 의한 합의(서면의결)가 있는 때에는 총회의 의결이 있는 것으로 본다.”고 규정하고 있으나, 이 조문은 너무 악용되고 있다. 즉, 최초 가입 시에 백지 여러 장에 도장을 받아두고 총회를 개최하지 않는 수단으로 악용되고 있는 것이다. 따라서 이 규정을 삭제하거나 서면결의 시에는 당해 사안에 대해 그 시점에서 받은 서면결의서라는 점을 증명하기 위하여 서면결의서 이외에 총회개최 1개월 전에 발급받은 주민등록등본이나 인감증명서 등을 추가로 제출하게 하여야 할 것이다. 그리고 주택조합에 가입하고자 하는 자는 절대로 도장을 맡기지 말고 자신이 해당부분에 직접 찍어 위와 같은 악용을 봉쇄하여야 할 것이다.
그러나 2017. 6. 3.부터는 총회에서 의결하는 경우 조합원의 10퍼센트(창립 총회 및 령 제20조 제3항에 따라 의결하는 총회의 경우에는 조합원의 20퍼센트 이상을 말한다) 이상이 직접 출석하여야 한다(령 제20조 제3항 단서). 따라서 사견은 앞으로는 위 서면합의 규약은 법에 저촉되어 무효라고 본다.
4. 조합원 전원이 자필로 연명한 조합규약 준비
국토교통부는 조합규약에 동의함을 전원이 자필로 연명하도록 한 것은 조합이 임의로 조합원의 도장 날인 등의 방법으로 처리하지 못하도록 연명의 방법을 명시함으로써 조합원이 직접 동의 여부를 표시함으로써 추후 민원발생을 방지하고자 함이라고 밝히고 있다. 따라서 번거롭더라도 규약에 연명을 받아야 할 것이다.
하급심은 “위 규정의 취지는 조합의 설립 및 운영을 주도하는 사람들이 조합원들의 의사에 기하지 아니한 채 마음대로 조합원의 도장을 날인하는 방법으로 조합규약에 대한 조합원 전원의 동의가 있는 것으로 꾸미지 못하도록 하여 조합원의 권익을 보장하려는 것이다.”고 판시하고 있다(수원지방법원 2011. 5. 4. 선고 2010구합6909 판결).
따라서 이 연명행위는 너무도 중요하다. 연명을 하지 않으면 조합설립이 불가하므로, 연명을 하기 전에 추진위원회가 체결한 각종 계약서에 대해 정보공개청구를 해서, 그 내용을 검토해 보고 연명하는 것이 좋다. 물론 조합가입계약을 체결하였으나, 아직 규약에 대해 연명을 하지 않았다면, 연명을 거부하며, 조합가입계약을 해제할 수도 있을 것이다.
그런데 실무상 이 연명조항을 조합규약동의서로 대체하고자 하는 경우가 있다. 즉, 조합규약에 동의서를 받거나, 자필로 연명하지 않고 창립총회에서 선출된 조합장이 대신 서명하여 제출하는 것에 동의한다는 내용이 들어간 조합규약동의서를 받는 것으로, 자필 연명서를 대체하려고 하고 있다. 그러나 엄밀히 말하면 이는 조합원 전원이 자필로 연명한 규약은 아니므로, 사견은, 조합설립인가를 해 주어서는 안되고, 인가가 되더라도 조합설립인가 취소사유라고 본다. 그나마 통제수단이 없는 지역주택조합에서 이 규정이라도 엄격하게 지켜야 할 것이다.
안양시장은 조합설립인가 신청을 하면서 조합규약에 대한 전원의 자필 연명부를 제출하지 않고, 조합에 가입한 사람들로부터 인감증명서가 첨부된 조합규약 동의서(“본인은 ○○조합에 가입함에 동 주택조합의 조합규약을 검토, 숙지하고 이에 아무런 이의가 없어 동의하며 본 동의서에 날인합니다.”라는 내용의 본문이 인쇄되어 있고, 그 하단에는 조합원 1인이 자신의 성명, 주소, 주민번호를 자필로 기재하도록 되어 있다)를 각 제출받고, 이를 제출한 사안에서, 조합원 전원이 자필로 연명한 조합규약을 제출하되 조합규약의 내용이 법령에 규정된 사항을 포함하도록 하여, 보완조치를 요구한 사례가 있다. 매우 타당한 행정이라고 본다.
다만, 안양시장은 그 이후에 개정된 조합규약과 다시 개최한 임시총회에 참석한 조합원들이 자필로 연달아 서명·날인한 조합규약 동의 연명부(다만 그 표지는 ‘조합원 총회 참석자 연명부’로 되어 있다.), 조합원 135명 전원의 사용인감이 연달아 날인된 조합규약 동의연명부, 조합원들의 서명·날인이 있고 인감증명서가 첨부된 조합원개인별 조합규약 동의서가 제출되자, 그대로 조합설립인가를 하였다. 이에 대해 하급심 판결도, “피고보조참가인은 피고에게 개정 전 조합규약에 관한 조합원 전원의 개별적인 동의서를 제출하였다가, 피고의 보완요구를 받고 조합원의 권한을 강화하는 방향으로 위 조합규약을 개정한 후 다시 개정된 조합규약과 함께 그 개정을 위한 임시총회에 참석한 조합원들만이 연명한 동의서, 조합원 전원의 사용인감이 날인된 조합규약 동의연명부를 제출하였음을 알 수 있는바, 비록 개정된 조합규약에 대한 조합원 ‘전원’이 자필로 연명한 동의서는 없다고 하더라도, 개정 전 조합규약에 대하여 조합원 전원이 제출한 각 개별적 동의서로 조합원 전원에게 더 유리하게 개정된 조합규약에 대한 동의서를 갈음하더라도 조합원에게 불이익이 없고, 위 주택법 제32조 제1항, 주택법 시행령 제3조 제1항 제1호 가목의 취지에도 반하지 아니하므로, 이 사건 처분에 무효 내지 취소 사유에 해당하는 하자가 있다고 볼 수 없다.”고 판시하고 있으나(수원지방법원 2011. 5. 4. 선고 2010구합6909 판결), 위 판결은 인가처분의 효력발생일로부터 90일 지나서 취소소송이 아닌 무효확인소송으로 제기된 사안이고, 이 경우 중대하고 명백한 하자가 있을 경우만 승소할 수 있는 점을 고려하면, 조합규약에 대한 동의서만으로 자필동의서를 제출하는 것에 대해 면죄부를 준 것은 아니라고 본다.
행정청이 반드시 알아야 할 것은 사용인감제도이다. 사용인감을 만들고 이를 조합원에게 돌려주지 않고 조합이 이를 가지고 동의서를 만들어 행사하는 경우가 있다는 점을 알고 행정을 펼쳐야 한다.
4. 규약변경 방법 및 인가 여부
주택조합을 설립하려는 경우(제3항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다(법 제11조 제1항, 구법 제32조). 설립인가를 받으려면 조합규약을 첨부하여야 하고, 변경인가의 경우 변경의 내용을 증명하는 서류를 첨부하여야 한다(령 제20조, 구령 제37조 제1항). 조합규약(영 제20조제2항 각호의 사항만 해당한다)의 변경은 반드시 총회의 의결을 받아야 한다(규칙 제7조 제5항, 구규칙 제17조 제5항). 표준규약은 제5조는 “조합규약은 조합원 총회에서 제24조에 규정한 총회의 의결 방법에 따라 변경한다.”고 되어 있다.
이를 종합하면, 조합규약을 변경함에 있어서는 반드시 총회의 의결을 받아야 하고(영 제20조 제2항 각호에 규정된 사항에 한한다), 인가 받은 내용을 변경하려면 변경인가를 받아야 한다. 다만 표준규약은 시행규칙과는 달리 규약의 모든 사항을 변경함에 있어 총회 의결을 받아야 한다고 규정하고 있으나, 이를 완화할 필요가 있다. 즉, 영 제20조 제2항 각호에 규정된 사항에 한하여, 총회 의결을 받고 나머지는 대의원회 의결을 받아 변경하는 것으로 바꾸는 것이 타당하다.
한편 이러한 규약의 변경인가는 ‘강학상 인가’라고 보아야 하고, 인가를 받지 못하면 변경된 규약은 효력이 없다. 인가를 받은 때부터 규약 변경의 효력이 생긴다.
<“지역주택조합의 진실” 책 참고> <법무법인 강산 임승택, 김태원, 김은유 변호사>
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