영조물(營造物)․공물(公物)
Ⅰ. 영조물(營造物)
ⅰ) 학문상의 영조물(營造物)이라 함은 본래 행정주체에 의하여 공익목적에 계속적으로 제공된 인적(人的)․물적(物的)시설의 종합체를 말한다.
즉, 국가 및 공공단체 또는 그로부터 특허를 받은 자가 계속적으로 공공목적을 위하여 제공하는 인적․물적 시설의 통일체를 말하며, 공공영조물이라고도 한다. 영조물은 정적(靜的)인 시설이며 동적(動的)으로는 공기업 그 자체를 지칭하는 관념이다.
①영조물에는 행정담당자의 사용에 제공되는 공용영조물(公用營造物)인 교도소․소년원․시험장 등과 일반공중의 이용에 제공되는 공공용영조물(公共用營造物)인 국․공립학교․도서관․박물관 등이 있다.
②영조물은 사람과 물건을 구성요소로 하여 성립된 종합적 단일체이므로 공공목적에 제공된 시설이라도 인적 요소 또는 물적 요소만 존재하는 것은 영조물이라고 하기 어렵다. 예를 들어, 하천․도로 등은 인적 요소가 미약하므로 공물(公物)에 불과하다고 보아야 할 것이다. 그러나 실정법상에서는 영조물의 개념이 건조물이나 물적 시설만을 가리키는 공물과 같은 뜻으로 사용되는 일도 있다(국가배상법 제5조제1항, 제6조제1항). 또한 영조물이란 정적(靜的)으로는 시설에 치중한 개념이고, 동적(動的)으로는 공기업(公企業)이란 개념이다.
③영조물은 그 본질에 있어서 개인이 경영하는 같은 종류의 시설과 다른 점이 없으나, 공공적 성질을 띠고 있으므로 법률은 영조물 관리자에게 영조물규칙제정권․명령징계권․공용부담특권․영조물경찰 등 개인의 그것과는 다른 법률적 취급을 하는 일이 많다.
④영조물 이용의 법률관계는 원칙적으로 사법상의 이용관계와 같으나 법률에, 특히 공법적 규율을 하고 있는 경우에는 공법관계가 된다. 예를 들면, 국립학교 학생의 징계․퇴학에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 경우, 사용료 징수를 국세징수법에 의하게 하는 경우와 같다. 영조물의 설치 또는 관리에 결함이 있어서 국민에게 손해가 생긴 때에는 국가 및 공공단체 측에 하자가 없는 경우에도 손해배상을 하게 된다(국가배상법 제5조).
ⅱ) 국가배상법 제5조제1항 소정의 「공공의 영조물(營造物)」이라 함은 국가 또는 지방자치단체에 의하여 특정 공공의 목적에 공여된 유체물 내지 물적 설비를 말하며, 국가 또는 지방자치단체가 소유권, 임차권 그 밖의 권한에 기하여 관리하고 있는 경우뿐만 아니라 사실상의 관리를 하고 있는 경우도 포함된다(대법원 1998. 10. 23 선고 98다17381 판결).
즉 학문상의 영조물이란 공적목적을 달성하기 위한 인적․물적 종합체를 의미하나, 여기에서의 공공의 영조물에는 물건의 집합체로써 유체물인 도로․하천․항만․상하수도․관공서청사․국공립학교교사(校舍) 등의 부동산은 물론 개개의 유체물인 관용차․항공기․경찰견(警察犬)․경찰마(警察馬) 등의 동산도 포함한다.
Ⅱ. 광의의 공물(公物)의 개념은 국가 등 행정주체가 행정활동을 위하여 공용하는 모든 물건을 의미하며, 협의의 공물의 개념은 통설이 채택하는 공물의 개념으로서 재정재산을 제외한 것을 말하며, 최협의의 공물의 개념은 그 자체가 행정목적을 위하여 직접 일반공중의 사용에 제공된 물건, 즉 공공용물을 말한다.
ⅰ) 일반적으로 행정법에서 공물(公物)이라 함은 행정주체에 의하여 직접 행정목적(공공목적)에 공용되는 개개의 유체물과 무체물 및 집합물을 말한다.
여기에서 「직접」이라 함은 사용가치를 통하여 행정목적에 공용되었다는 것을 말하며, 이 점에서 자본으로서의 수익을 올리어 행정주체의 재정에 기여함으로써 자본가치를 통하여 간접적으로 행정목적에 이바지하는 재정재산, 즉 행정주체의 사물(私物)과 구별된다.
ⅱ) 공물은 관리주체가 국가 또는 지방자치단체 등행정주체이므로 사인(私人)이 그 사유지를 도로․공원 등 사실상 공공의 목적에 공용한다고 하여도 그것은 공물이 아니다. 이와 같이 공물은 관리주체와 목적에 착안하여 정립한 관념이고 그 소유권이 누구에게 속하는가에 따라 정립한 관념은 아니기 때문에, 행정주체 스스로의 소유에 속하지 않는 사유물이라도 임차 등에 의하여 행정목적에 공용하면 공물이 된다. 반대로 행정주체의 소유에 속하는 국유재산이라도 모두가 공물이 아니며, 그 중 행정재산만이 공물이며, 보존재산은 행정재산에 준한다.
ⅲ) 공물은 「개개(個個)」의 유체물인 점에서 인적․물적 시설의 종합체인 영조물과 구별된다.
ⅳ) 공물의 종류는 ①목적을 기준으로 공공용물(도로․하천․공원․영해․해빈․항만․운하․제방․교량․광장 등)․공용물(관공서청사․교도소․소년원․등대․공무원관사․병기․연병장 등)․공적보존물(문화재․보안림 등)로 구별되며, ②성립과정을 기준으로 자연공물(하천․호소․해면 등)․인공공물(도로․공원 등)로 구별되며, ③소유권자를 기준으로 국유공물․공유공물․사유공물(소유권이 사인에게 있는 사유의 문화재)로 구별되며, ④소유권자와 관리권자의 일치여부를 기준으로 자유공물(소유권자와 관리주체가 일치하는 공물)․타유공물(소유권자와 관리주체가 일치하지 않는 공물)로 구별되며, ⑤공물관리법의 적용여부를 기준으로 법정공물․법정외공물(소하천 등)로 구별된다.
ⅴ) 공물의 성립요건과 소멸요건을 살펴보면,
공공용물 중 인공공물은 형체적 요소를 갖추고 공용지정 하여야 공물로서 성립하고, 공용폐지 하여야 소멸되며, 자연공물은 형체적 요소를 갖추고 사실상 공용목적을 위하여 사용됨으로써 성립하며, 형체적 요소의 소멸로 소멸한다.
공용물의 성립은 형체적 요소를 갖추고 사실상 공용목적을 위하여 사용됨으로써 성립하며, 소멸에 특별한 의사를 필요로 하지 않고 사용 폐지함으로써 소멸한다.
공적보존물의 경우는 공공용물 중 인공공물의 성립요건과 소멸요건이 동일하다.
도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 행정재산이 되는 것이며, 도로는 도로로서의 형태를 갖추어야 하고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정․고시가 있는 때부터 또는 도시계획법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때부터 공공용물로서 공용개시행위가 있는 것이며, 토지에 대하여 도로로서의 도시계획시설결정 및 지적승인만 있었을 뿐 그 도시계획사업이 실시되었거나 그 토지가 자연공로로 이용된 적이 없는 경우에는 도시계획결정 및 지적승인의 고시만으로는 아직 공용개시행위가 있었다고 할 수 없어 그 토지가 행정재산이 되었다고 할 수 없다(대법원 2000. 4. 25. 선고 2000다348 판결).
ⅵ) 공물의 법률적 특색은 융통성의 제한․강제집행의 제한․취득시효의 제한․공용수용의 제한․손해배상․공물의 범위 및 경계확정․공물의 사용관계․공물의 등기 등이 있다.
ⅶ) 공물의 사용관계는 일반사용과 특별사용으로 구별되는데, 전자에는 보통사용(자유사용 : 도로의 통행․하천에서의 수영․유료도로 사용․공원의 산책․공중화장실 이용․국공립하교 교정의 자유통행 등)이 있고, 특별사용에는 허가사용(가옥신축중의 도로의 일시사용․국공립하교의 구내체육장 사용․노점설치․공유수면으로부터 인수(引水)․공설운동장에서의 집회 등)․특허사용(도로점용허가․하천점용허가․공유수면의 매립․도로에 전신주 설치․하천구역내의 공작물 설치 등)․관습상 사용(관개용수이용․음용용수권․입어권 등)․사법상(私法上) 사용(지하철안의 광고․관공서 구내식당․사석채취허가 등)이 있다.