영조물(營造物)․ 공공시설(公共施設)․ 공기업(公企業)
Ⅰ. 영조물(營造物)
영조물의 개념은 실정법상 통일되어 있지 않으나, 대체로 다음과 같은 의미로 쓰이고 있다.
(1)행정주체에 의하여 일정한 행정목적에 사용되는 건조물 등의 물적 설비를 의미하는 경우.
(2)행정주체가 일정한 행정목적을 위하여 계속적으로 사용하는 인적․물적 설비의 총합체를 의미하는 경우(공용영조물).
(3)행정주체에 의하여 계속적으로 공중의 사용을 위하여 제공된 인적․물적 설비의 총합체를 가리키는 경우(공공용영조물).
그러나 (3)의 경우는 공물의 개념과 동일하므로 특별히 영조물이라는 개념으로 파악할 필요가 없다.
ⅰ) 학문상의 영조물(營造物)이라 함은 본래 행정주체에 의하여 공익목적에 계속적으로 제공된 인적(人的)․물적(物的)시설의 종합체를 말한다.
즉, 국가 및 공공단체 또는 그로부터 특허를 받은 자가 계속적으로 공공목적을 위하여 제공하는 인적․물적 시설의 통일체를 말하며, 공공영조물이라고도 한다. 영조물은 정적(靜的)인 시설이며 동적(動的)으로는 공기업 그 자체를 지칭하는 관념이다.
①영조물에는 행정담당자의 사용에 제공되는 공용영조물(公用營造物)인 교도소․소년원․시험장 등과 일반공중의 이용에 제공되는 공공용영조물(公共用營造物)인 국․공립학교․병원․도서관․박물관 등이 있다.
②영조물은 사람과 물건을 구성요소로 하여 성립된 종합적 단일체이므로 공공목적에 제공된 시설이라도 인적 요소 또는 물적 요소만 존재하는 것은 영조물이라고 하기 어렵다. 예를 들어, 하천․도로 등은 인적 요소가 미약하므로 공물(公物)에 불과하다고 보아야 할 것이다.
그러나 실정법상에서는 영조물의 개념이 건조물이나 물적 시설만을 가리키는 공물과 같은 뜻으로 사용되는 일도 있다(국가배상법 제5조 제1항, 제6조 제1항).
또한 영조물이란 정적(靜的)으로는 시설에 치중한 개념이고, 동적(動的)으로는 공기업(公企業)이란 개념이다.
영조물은 국가 또는 공공단체가 각종 의 행정목적을 수행하기 위하여 물적 설비를 갖추고 그 사 무를 집행하기 위하여 인원을 확보하는 경우, 내용면으로 는 공기업과 아주 흡사하게 된다. 이런 이유로 최근 영조물의 개념을 정립하는데 의의가 있게 되어 이런 혼란을 피하도록 영조물이라는 말 대신에 공공시설이라는 용어를 쓰는 경우도 있다. 일반적으로 영조물은 그 설비에 주안을 둔 정적 관념이며 공기업은 이 설비를 매개로 행하여지는 행위 에 주안점을 둔 동적 관념이라고 말한다. 그러므로 도로, 공원, 기지, 항만과 같이 주로 물적 설비를 요소로 하고 있는 것은 공기업이라 부르지 않으며, 반면 사람의 행위를 주된 요소로 하는 국세조사나 토지개량 등은 영조물이라 말하지 않는다. 또한 공기업이라는 용어는 영리적으로 경영되어 적어도 수지균형을 맞출 수 있는 재화의 생산에 관한 사업을 의미하는 경우가 많은 반면, 영조물은 수지균형과는 관계가 없는 정신적 문화에 관한 사업을 의미하는 경우가 많다. 이와 같이 양자 사이에는 관점을 달리함에 따라 그 개념에 차이가 있으나, 대체로 동일내용을 의미하기 때문에 영조물을 학문상 공기업이라 부르는 경우도 적지 않다.
③영조물은 그 본질에 있어서 개인이 경영하는 같은 종류의 시설과 다른 점이 없으나, 공공적 성질을 띠고 있으므로 법률은 영조물 관리자에게 영조물규칙제정권․명령징계권․공용부담특권․영조물경찰 등 개인의 그것과는 다른 법률적 취급을 하는 일이 많다.
④영조물 이용의 법률관계는 원칙적으로 사법상의 이용관계와 같으나 법률에, 특히 공법적 규율을 하고 있는 경우에는 공법관계가 된다. 예를 들면, 국립학교 학생의 징계․퇴학에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 경우, 사용료 징수를 국세징수법에 의하게 하는 경우와 같다. 영조물의 설치 또는 관리에 결함이 있어서 국민에게 손해가 생긴 때에는 국가 및 공공단체 측에 하자가 없는 경우에도 손해배상을 하게 된다(국가배상법 제5조).
ⅱ) 국가배상법 제5조제1항 소정의 「공공의 영조물(營造物)」이라 함은 국가 또는 지방자치단체에 의하여 특정 공공의 목적에 공여된 유체물 내지 물적 설비를 말하며, 국가 또는 지방자치단체가 소유권, 임차권 그 밖의 권한에 기하여 관리하고 있는 경우뿐만 아니라 사실상의 관리를 하고 있는 경우도 포함된다(대법원 1998. 10. 23 선고 98다17381 판결).
'공공의 영조물'은 인적 수단과 물적 시설의 총합체를 말하는 것이 아니고, 오히려 인적 수단을 포함하지 않는 '공물'의 개념에 상당하며, 민법 제758조의 '공작물'보다 넓은 개념이다.
즉 학문상의 영조물이란 공적목적을 달성하기 위한 인적․물적 종합체를 의미하나, 국가배상법 제5조제1항 소정의 「공공의 영조물」에는 물건의 집합체로써 유체물인 도로․하천․항만․상하수도․관공서청사․국공립학교교사(校舍) 등의 부동산은 물론 개개의 유체물인 관용차․항공기․경찰견(警察犬)․경찰마(警察馬) 등의 동산도 포함한다.
Ⅱ. 공공시설(公共施設)이라 함은 국가 또는 지방자치단체에 의하여 공적 목적의 수행에 제공되는 계획적 설비의 일체를 말하는 바 이것은 공물과는 달라서 지방자치법상의 용어이다(지방자치법 제135조).
ⅰ) 공공시설은 설비의 일체이므로 다수의 물건 또는 다수의 사람으로서 포괄적으로 구성된 것을 말할 때 이 개념이 생기는 것이다. 공공시설에는 그 주체의 구별을 표준으로 하여, 국가의 공공시설과 공공단체의 공공시설로 구별되고 또 그것이 어떤 방법에 의하여 공적 목적을 실시하는가를 표준으로 하여, 공용시설과 공공시설로 나누어 생각할 수 있다.
공공시설은 그것을 설치하고 그 설치로 하여금 일반 사인의 수요를 만족시키는데 필요한 모든 시설을 공공시설의 관리라고 하여, 이를 위하여 발동하는 행정주체의 행정권을 공공시설의 관리권이라고 하는 바 이것은 일반통치권력과 구별되는 것이며, 그것을 사용함으로써 성립하는 사용자와의 특별권력관계에서 발동되는 일체의 지배권이라고 할 수 있다.
공공시설은 원래 공공의 복지를 위하여 설치되는 것이므로, 그것을 설치한 행정주체 이외의 일반 사인이 이것을 사용하는데, 그 사용방법을 표준으로 하여 보통사용 과 특별사용으로 구별한다.
ⅱ) 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제13호는 "공공시설"이라 함은 도로공원철도수도 그 밖에 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다고 규정하고, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제4조는 법 제2조 제13호에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 공공용시설"이라 함은 항만공항운하광장녹지공공공지공동구하천유수지방화설비방풍설비방수설비사방설비방조설비하수도구거 및 행정청이 설치하는 주차장운동장저수지화장장공동묘지납골시설이라고 규정하고 있다.
Ⅲ. 공기업(公企業)이라 함은 국가 또는 지방자치단체가 직접 사회공공의 이익을 위하여 스스로 경영하는 수익성을 갖는 비권력적인 관리작용의 사업을 말한다.
ⅰ) 국가 또는 지방자치단체가 그 주체인 점에 있어서 사기업과 구별되며 직접 사회공공의 이익을 목적으로 하는 점에 있어서 국가의 수익을 목적으로 하는 전매사업과 구별된다.
학자들 중에는 공기업의 개념을 쓰지 않고 이에 대치하여 영조물의 개념을 쓰는 일이 많다. 또 학설상으로는 공기업의 개념을 철로․궤도․우편․전신․전화와 같이 경제사업적 역무로서 영위되는 것만을 가리키는 뜻으로 사용되고, 학교․도서관․도로․하수도와 같이 순공공역무로 쓰이는 것을 배제하는 것도 있으나 이 양자는 경제적으로는 다르다 하더라도 법률적으로는 본질적 차이를 가지지 않으므로 양자를 포함하여 공기업이라고 불러도 무방하다.
ⅱ) 공기업의 개념은 공익사업 또는 공공사업처럼 사업의 성질에 의해 서가 아니라 오히려 그 경영주체에 착안하여 정해진 개념인 바 이 뜻에 있어서의 공기업에 관하여는 그 주체가 국가 또는 지방자치단체(공공기업체를 포함한다)이기 때문에 그 조직(인적 요소는 공무원. 물적 요소는 공물), 회계경리(예산회계상의 제약) 등에 사기업과 다른 특색이 인정되며, 또 여기 에 경제상(기업독점권 등)․형벌상 그 밖에 특별한 보호가 주어지며, 그 이용관계에 있어서도 간혹 법률상 또는 사실상의 강제가 가해지는 등 여러 가지의 법률상의 특색이 인정된다.
ⅲ) 공기업의 종류는 첫째, 경영주체에 따라 국영기업(정부기업, 국영철도사업, 우편사업 등)․국역공비기업(농어촌정비법에 의한 농업생산기반정비사업)․공영기업(상수도사업, 궤도사업, 자동차운수사업, 가스사업, 지하도로사업, 하수도사업, 청소위생사업, 주택사업, 의료사업, 매장 및 묘지사업 등)․특수법인기업(국책은행, 공사 등)로 분류되고, 둘째, 조직형태에 따라 정부기업형 공기업(철도사업)․공사형 공기업(대한석탄공사, 대한주택공사, 한국전기통신공사)․주식회사형 공기업(국정교과서 주식회사, 포항종합제철 주식회사)로 분류된다.