보통선거(普通選擧)․평등선거(平等選擧)
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민주주의 국가에 있어서 선거제도의 기본원칙으로는 보통선거․평등선거․직접선거․비밀선거의 원칙을 드는 것이 일반적이다. 헌법도 제41조제1항과 제67조제1항에서 국민의 보통․평등․직접․비밀선거를 기본원칙으로 규정하고 있다. 이러한 선거원칙들은 선거인, 입후보자, 정당 등이 존중해야 함은 물론이고, 선거에 관한 절차와 선거관리에도 적용되어야 하며, 입법자가 선거관계법을 제정 또는 개정하는 경우에도 준수되어야 한다.
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Ⅰ. 보통선거(普通選擧)라 함은 제한선거(制限選擧)에 대응하는 선거원칙으로서, 개인의 재력이나 납세액 또는 그밖에 사회적 신분․인종․신앙․성별․교육 등을 요건으로 하지 아니하고, 원칙적으로 일정한 연령에 달한 모든 국민에게 선거권과 피선거권을 인정하는 선거원칙을 말한다.
그러나 합리적인 기준에 의한 제한이 인정되는 경우가 있는데 국적․연령․거주지 등에 의한 제한의 경우가 그것이다.
보통선거제도를 채용하고 있는 모든 국가들은 연령에 의한 선거권의 제한을 인정하고 있다. 이와같이 연령에 의하여 선거권을 제한할 수밖에 없는 것은 국정 참여수단으로서의 선거권행사는 일정한 수준의 정치적인 판단능력이 전제되어야 하기 때문이다(헌법재판소 1997. 6. 26.선고 96헌마89 결정).
ⅰ) 선거권자의 국적이나 선거인의 의사능력 등 선거권 및 선거제도의 본질상 요청되는 사유에 의한 내재적 제한을 제외하고 보통선거의 원칙에 위배되는 선거권 제한 입법을 하기 위해서는 기본권 제한 입법에 관한 헌법 제37조제2항의 규정에 따라야 한다.
헌법 제37조제2항에 의하면 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다.
따라서 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권 제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다.
선거권에 관하여 거주요건을 둠으로써 재외국민에 대하여 선거권을 인정하지 아니하는 공직선거및선거부정방지법 제37조제1항은, 국토가 분단된 우리나라의 현실, 선거의 공정성 확보상의 문제점, 선거기술상의 문제점 및 납세의무 등 국민의 의무와 선거권과의 관계 등을 고려하면, 그 입법목적에 있어서 정당할 뿐 아니라 그 입법에 의하여 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 갖추었고 그 목적달성을 위하여 적절한 방법을 취하고 있다고 할 것이다(헌법재판소 1999. 1. 28. 선고 97헌마253 결정).
ⅱ) 보통선거의 원칙과 관련하여 헌법재판소는 선거법상 요구되는 기탁금(寄託金)이 너무 고액이면, 이는 실질적으로 선거가 재력을 요건으로 하게 되는 결과를 가져와 선거참여의 기회를 박탈하게 되므로, 헌법상의 보통선거의 원칙에 반하여 위헌이라고 하였다(헌법재판소 1989. 9. 8. 선고 88헌가6 결정).
Ⅱ. 평등선거(平等選擧)라 함은 차등선거(差等選擧) 내지 불평등선거(不平等選擧)에 대응하는 선거원칙으로서, 모든 선거인이 1표(票)씩을 가지는 1인(人)1표(票)제와 더불어 모든 선거인의 투표가치(投票價値)를 평등한 것이 되게 하는 1표(票)1가(價)제를 원칙으로 하는 선거제도를 말한다.
차등선거(差等選擧)에는 사회적 신분․교육․재산 등을 이유로 특정의 선거인들에게 복수의 투표권을 부여하는 복수투표제(複數投票制) 등이 있다.
ⅰ) 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로 첫째, 투표의 수적 평등을 요구한다. 투표의 수적 평등이라 함은 복수투표제를 부인하고 모든 선거인에게 1인1표(one man, one vote)씩을 인정함을 말한다.
둘째, 평등선거의 원칙은 투표의 성과가치의 평등을 요구한다. 투표의 성과가치(成果價値)의 평등이라 함은 1표의 가치가 대표자선정에 기여한 정도면에서 평등해야 함(one vote, one value)을 말한다.
셋째, 평등선거의 원칙은 선거참여자의 평등을 요구한다. 특히 피선거권의 측면에서 무소속입후보자나 정당 이외의 단체를 정당과 차별해서는 아니된다.
정당추천 후보자와 무소속 후보자의 기탁금(寄託金)에 차등(差等)을 둔 것은 정당인과 비정당인을 불합리하게 차별하는 것으로 보통․평등선거의 원칙에 반(反)하고 헌법 제11조의 평등보호규정에 위배된다(1989. 9. 8. 88헌가6 결정).
그러나 합리적인 이유가 있는 제한은 허용된다. 예를 들어 일정률 이상을 득표한 정당에 대해서만 비례대표제에 의한 의석을 배분하는 봉쇄조항(封鎖條項)은 합헌이다.
비례대표국회의원선거에 있어서는 중앙선거관리위원회가 지역구국회의원총선거에서 5석 이상의 의석을 차지하였거나 유효투표총수(당선인이 없는 국회의원지역구의 유효투표수를 포함한다)의 100분의 5 이상을 득표한 각 정당(비례대표국회의원후보자명부를 제출하지 아니한 정당을 제외한다)에 대하여 지역구국회의원총선거에서 얻은 득표비율에 따라 비례대표국회의원의석을 배분한다. 다만, 지역구국회의원총선거에서 유효투표총수의 100분의 3 이상 100분의 5 미만을 득표한 각 정당에 대하여는 비례대표국회의원의석 1석씩을 배분한다(공직선거및선거부정방지법 제189조제1항).
ⅱ) 현행 1인1표제하에서의 비례대표의석배분방식에서, 지역구후보자에 대한 투표는 지역구의원의 선출에 기여함과 아울러 그가 속한 정당의 비례대표의원의 선출에도 기여하는 2중의 가치를 지니게 되는데 반하여, 무소속후보자에 대한 투표는 그 무소속후보자의 선출에만 기여할 뿐 비례대표의원의 선출에는 전혀 기여하지 못하므로 투표가치의 불평등이 발생하는바, 자신이 지지하는 정당이 자신의 지역구에 후보자를 추천하지 않아 어쩔 수 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자들로서는 자신의 의사에 반하여 투표가치의 불평등을 강요당하게 되는바, 이는 합리적 이유 없이 무소속 후보자에게 투표하는 유권자를 차별하는 것이라 할 것이므로 평등선거의 원칙에 위배된다(헌법재판소 2001. 7. 19. 선고 2000헌마91 결정).
ⅲ) 선거구획정(選擧區劃定)에 관하여 국회의 광범한 재량이 인정되지만 그 재량에는 평등선거의 실현이라는 헌법적 요청에 의하여 일정한 한계가 있을 수밖에 없는바, 첫째로, 선거구획정에 있어서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이기 때문에, 합리적 이유 없이 투표가치의 평등을 침해하는 선거구획정은 자의적인 것으로서 헌법에 위반되고, 둘째로, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다.
ⅳ) 인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 현시점에서 선택가능한 방안으로 상하 33⅓% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안, 또는 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있는데, 이 중 상하 33⅓% 편차 기준에 의할 때 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상되므로, 우리 재판소가 선거구획정에 따른 선거구간의 인구편차의 문제를 다루기 시작한지 겨우 5년여가 지난 현재의 시점에서 너무 이상에 치우친 나머지 현실적인 문제를 전적으로 도외시하기는 어렵다고 할 것이어서, 이번에는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 기준으로 위헌 여부를 판단하기로 한다.
그러나 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차가 상하 33⅓% 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다(헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000헌마92 결정).
ⅴ) 특정지역의 선거인들이 자의적(恣意的)인 선거구획정(소위 게리맨더링)으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우에는 그 선거구획정은 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌법재판소 1998. 11. 26. 선고 96헌마74 결정).
ⅵ) 그밖에 공직선거와 비교할 때에 기초의회의원선거의 후보자에 한정하여 정당표방금지라는 정치적 생활영역에 있어서의 차별취급을 한 이 조항은 헌법이 추구하는 지방자치의 제도적 보장을 위한 입법목적에 필요불가결한 것으로써, 그 목적달성을 위한 수단 또한 필요․최소한의 부득이한 경우로 인정되므로 평등원칙에 위반되지 않는다(헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 99헌바28 결정).