헌법재판소는 재판관 6(각하): 3(인용) 의견으로, 전국철도노동조합의 쟁의행위에 관하여 한국철도공사가 대체인력을 투입할 수 있도록 국토교통부장관, 국방부장관이 군 인력을 지원한 행위를 대상으로 한 헌법소원심판 청구를 각하하였다. [각하]
이 결정에는 심판청구가 보충성 요건을 갖추지 못하였다는 재판관 3인(재판관 김형두, 정정미, 정계선)의 각하의견, 권리보호이익 요건을 갖추지 못하였다는 재판관 3인(재판관 정형식, 김복형, 조한창)의 각하의견, 국토교통부장관 등의 지원행위가 법률유보원칙에 위반되므로 심판청구가 인용되어야 한다는 재판관 3인(재판관 김상환, 마은혁, 오영준)의 인용의견이 있었다.
□ 사건개요
○ 청구인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’에 따른 노동조합이다. 청구인은 2019년 임금협약 체결과 관련하여 2019. 10. 11.부터 2019. 10. 14.까지, 2019년 보충협약 체결과 관련하여 2019. 11. 20.부터 2019. 11. 24.까지 쟁의행위를 하였다. 제3자참가인(한국철도공사)은 피청구인 국토교통부장관에게 위 쟁의행위들에 관하여 대체인력의 투입을 요청하였고, 피청구인 국토교통부장관은 피청구인 국방부장관에게 쟁의행위에 참여하는 근로자를 대체할 인력의 파견을 요청하였으며, 피청구인 국방부장관은 위 쟁의행위 기간 중 군 인력을 기관사, 차장, 통제관으로 제3자참가인에게 지원하였다.
○ 청구인은 피청구인들이 위와 같이 제3자참가인에게 군 인력을 대체인력으로 지원한 행위로 인하여 단체행동권을 침해받았다고 주장하며 2019. 12. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은, 청구인의 2019. 10. 11.부터 2019. 10. 14.까지의 쟁의행위(이하 ‘1차 쟁의행위’라 한다) 및 2019. 11. 20.부터 2019. 11. 24.까지의 쟁의행위(이하 ‘2차 쟁의행위’라 하고, 1차 쟁의행위와 묶어 ‘이 사건 쟁의행위’라 한다)에 관하여, 제3자참가인이 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 각 지원한 행위(이하 ‘이 사건 지원행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
□ 결정주문
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
□ 재판관 3인(재판관 김형두, 재판관 정정미, 재판관 정계선)의 각하의견
○ 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조 제1항 제1호)’을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2019. 6. 27. 선고 2018두49130 판결 등 참조).
○ 청구인이 이 사건 심판청구를 통하여 다투는 이 사건 지원행위는, 제3자참가인의 요청에 응하여 제3자참가인이 대체인력을 투입할 수 있도록 피청구인들이 군 인력을 대체인력으로 지원하기로 결정한 데 따른 것이므로, 결국 이 사건 지원행위는 피청구인들의 군 인력 지원 결정(이하 ‘이 사건 지원결정’이라 한다)이 현실적으로 집행된 행위이다. 그런데 이 사건 지원결정은 그 직접 당사자인 제3자참가인에게는 대체인력의 지원이라는 수익적 결과를 발생시키는 동시에, 단체행동권을 행사한 청구인에게는 쟁의행위의 실효성이 현저히 저하된다는 침익적 결과를 발생시키고, 따라서 청구인은 이 사건 지원결정이 법령에서 정한 요건과 절차를 갖춘 것인지를 다툴 법률상 이익이 인정될 수 있으므로, 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 보아야 한다. 그뿐만 아니라 이 사건 지원결정은 늦어도 이에 관한 보도자료들이 배포된 시점에 이루어졌을 것이어서 실제 이 사건 지원행위와 시간적 간격이 있고, 따라서 이 사건 지원결정을 항고소송을 통하여 다툴 수 있다는 것은 곧 청구인이 이 사건 지원결정과 같은 방식의 대체인력 지원 결정에 대하여 행정소송법상 집행정지를 통하여 적시에 실효적인 권리구제를 받을 수 있다는 것을 의미하므로(행정소송법 제23조), 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 실익이 크다.
○ 더 나아가, 청구인의 쟁의행위에 관하여 피청구인들이 제3자참가인의 요청에 응하여 군 인력을 대체인력으로 지원할 수 있는지에 관한 법적 판단은 증거에 따른 구체적인 사실인정을 통하여 개별적·구체적 쟁의행위의 경위 및 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등이 판단되어야 함은 물론, 관련 법령의 해석 등을 수반할 수밖에 없는바, 이러한 판단은 법원에서 변론을 통하여, 그리고 민사소송법 및 행정소송법이 보장하는 바에 따른 심급별 판단을 거쳐 이루어지도록 하는 것이 청구인에게도 보다 넓고 유효한 구제방법이 될 수 있다는 점에서도 이 사건 지원결정은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다.
○ 이 사건 지원행위는 이 사건 지원결정을 집행한 행위에 불과한바, 청구인은 이 사건 지원행위가 아니라 이 사건 지원결정을 대상으로 다투었어야 하는 것이고, 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다는 점 또한 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 지원행위를 대상으로 제기한 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하였다.
○ 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당하는지 여부에 관하여는 확립된 법원의 판례가 존재하지 아니하나, 이는 단지 이 사건 지원결정에 대한 항고소송이 제기된 바 없고 곧바로 이 사건 헌법소원이 제기되었기 때문이므로, 이를 들어 이 사건 지원결정을 대상으로 한 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하다고 할 수도 없다.
○ 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
□ 재판관 3인(재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창)의 각하의견
1. 주관적 권리보호이익의 소멸
○ 1차 쟁의행위는 2019. 10. 14.에, 2차 쟁의행위는 2019. 11. 24.에 각 종료되었고, 그에 따라 이 사건 지원행위도 종료되었으므로, 이 사건 지원행위에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 인정되지 않는다.
2. 예외적 심판청구이익이 인정되는지 여부
○ 피청구인들이 주장하는 바와 같이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제43조 제3항, 제4항 및 ‘철도산업발전기본법’(이하 ‘철도산업법’이라 한다) 제36조 제2항 등이 이 사건 지원행위를 규율하는 조항이 될 수 있는지 여부, 그리고 이 사건 지원행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 쟁의행위의 경위와 모습, 쟁의행위의 적법 여부, 군 인력이 대체투입될 당시의 개별적·구체적 상황 및 그로 인한 대체투입의 불가피성 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여 이루어질 수밖에 없다.
○ 따라서 이 사건 지원행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙을 위반한 것인지에 대한 판단은 구체적인 사실관계의 확정이 선행되어야 한다. 이로 인하여 이 사건 지원행위에 대한 판단은 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없으며, 나아가 추후 개별적·구체적 상황을 달리하는 피청구인들의 지원행위가 이루어질 경우 그 행위의 위헌 여부를 판단하는 데 적용될 수 있는 일반적인 징표를 이 사건 지원행위로부터 추출하기도 어려우므로, 이 사건 지원행위에 대한 위헌 여부의 판단이 개별적이고 구체적인 당해 사안을 떠나 일반적이고 중요한 헌법적 의미를 지니고 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 청구인은 쟁의행위의 적법성 등 일부 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 판단할 수 있다는 것을 전제하고 있는 것으로 보이나, 청구인이 제시하는 사정만으로 이 사건 지원행위의 위헌 여부를 단정하여 판단하기는 어렵다.
○ 또한 청구인은 노동조합법 제43조, 철도산업법 제36조 내지 ‘재난 및 안전관리 기본법’(이하 ‘재난안전법’이라 한다) 제15조의2가 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 있는지 여부, 필수공익사업 내지 필수유지 업무의 범위, 필수유지 업무에 관한 대체인력 제도의 부당성 등도 주장하고 있으나, 이는 법률의 해석 및 포섭·적용에 관한 문제이고, 따라서 그에 관한 판단도 앞서 본 바와 마찬가지로 쟁의행위의 태양과 정도 등 개별적이고 구체적인 상황에서의 사정을 모두 종합적으로 고려하여 이루어질 수밖에 없는 것이므로, 원칙적으로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없다.
○ 그렇다면 이 사건 지원행위는 특정한 상황에서의 개별적 특성이 강한 공권력 행사로서 앞으로도 구체적으로 반복될 위험성이 있다고 보기 어렵고, 그에 대한 헌법적 해명이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항으로서 헌법적으로 중요한 의미를 가지고 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건에서 예외적인 심판청구의 이익을 인정할 수 없다.
3. 소결론
○ 이 사건 심판청구는 모두 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
□ 결정의 의의
○ 이 사건 심판청구가 보충성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 재판관 3인의 각하의견, 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 재판관 3인의 각하의견이 있었는데, 그 이유 구성은 다르지만 관여 재판관의 과반수인 재판관 6인이 이 사건 심판청구가 부적법하다는 데 의견을 같이함에 따라 이 사건 심판청구는 각하되었다.
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