사회복지정책의 집행
1. 사회복지정책 집행의 의미와 성격
1) 정책집행의 의미
정책집행이란, 일반적으로 볼 때, 의도된 정책목표를 달성하기 위하여 결정된 사항들을 구체화시키는 활동을 의미하지만, 이러한 일반적인 개념 이외에도 관리행태적 측면만을 강조하는가, 아니면 정책집행의 정치적 성격을 인정하는가에 따라 정책집행의 의미는 달라짐.
(1) 관리기술의 의미
정치행정 이원론적 시각에서는 정책집행을 관리기술적 측면에서만 파악하는데, 이런 시각에서는 정책집행의 경계가 분명하며, 이들이 시간적인 선후관계에 있다고 함.
(2) 정치적 과정으로서의 의미
한편, 정치행정 일원론적인 시각에서 보는 정책집행은 결코 가치중립적인 것도 아니며, 단지 기술적인 과정에 그치는 것도 아니며, 정책집행 과정은 정책에 규정된 정책수단을 통하여 정책목표를 달성하는 단순한 기계적 활동들만으로 구성되는 것은 아님.
정책의 집행은 여러 사회세력들의 세력관계를 반영해 주는 과정이라고 볼 수 있으며, 정책집행과정은 이와 같이 정치적 성격을 띤다는 점에 그 특징이 있음.
2) 정책집행의 성격
① 사회복지정책의 집행은 정책집행자의 관료들과 클라이언트의 직접적인 상호작용을 통하여 정책목표를 구체화시켜 나가는 과정임.
② 사회복지정책 집행의 특징
ⅰ) 관리기술적 성격: 정책집행과정은 주어지 목표를 구체화시키는 데 그 목적이 있으며, 이 과정은 정책의제 형성과정이나, 정책대안 형성과정, 또는 정책결정과는 달리 관리기술적 성격을 띰.
ⅱ) 정치적 성격: 사회복지정책의 집행은 사회복지정책이 재분배정책에 속하는 것이어서 정치적 성격이 아주 강하게 나타남.
2. 사회복지정책의 집행에 관한 이론모형
1) 프레스만의 윌다프스키의 정책집행에 관한 모형
1970년대에 프레스만과 윌다프스키(pressman and wildavsky, 1984)가 행한 ‘오클랜드 프로젝트’(Oakland Project)의 집행에 관한 연구는 정책집행을 정책학의 중요한 분야로 인식시키는 데 크게 공헌함.
① 정책의 목표는 집행활동에 영향을 미치고 집행활동은 정책의 목표에 영향을 미치기 때문에 정책의 목표와 정책의 집행활동을 분리시켜 생각해서는 안 됨.
② 정책에 규정된 정책 수단대로 정책을 집행한다 하더라도 정책활동의 근거가 되는 이론상의 결함이 있는 경우 정책의 목표는 달성할 수 없음.
③ 정책집행의 중간개입자들(intermediaries)이 많을수록 연대행동(joint action)이 필요하고 결정점(decision)-거부점(veto point)과 청산점(clearance point)- 이 많아지기 때문에 정책목표의 달성이 어려워짐. 따라서 중간개입자들을 줄일 필요가 있음.
④ 오클랜드 프로젝트의 정책집행을 지연시킨 요인으로서 정책집행과정에서 나타나는 기술적 문제, 조정의 결핍, 비용의 증가, 복잡한 절차, 지도자와 직원의 변동, 새로운 정치적 환경, 지지집단의 결핍 등임.
⑤ 정책집행과정 중에 책임자와 직원의 교체는 바람직하지 않으며, 성공적인 정책집행을 위해서는 리더쉽의 지속이 요구됨.
2) 판미터와 판호른의 정책집행에 관한 이론모형
판미터와 판호른(Van Meter and Van Horn, 1975)은 정책이 정책성과로 전환되는 과정을 정책집행으로 파악하면서 이에 관한 정책집행모형을 제시함.
① 정책의 기준과 목표: 정책의 기준과 목표는 조직간의 의사전달 및 추진활동에 직접적인 영향을 미치며, 이를 통하여 집행자의 성향에 간접적인 영향을 미침.
② 자원; 정책집행에 소요되는 자원은 조직간의 의사전달 및 추진활동과 집행자의 성향에 직접적인 영향을 미침.
③ 조직간의 의사전달 및 추진활동: 조직간의 의사전달을 통해서 정책의 기준과 목표가 전달되며, 집행기관은 전달된 정책의 목표를 달성하기 위해서 전달된 기준에 맞추어 정책을 집행하게 됨.
④ 집행기관의 성격: 정책집행기관의 성격은 여러 가지로 나누어 볼 수 있는데, 집행기관의 크기와 구성원의 자질, 계층적 통제의 정도, 동원가능한 정치적 자원의 규모, 조직의 활성도, 개방적인 의사전달의 정도, 정책결정체(Policy-making body)와의 공식적 비공식적 연계 정도 따위인데, 이러한 기관의 성격은 정책집행 성과에 직접적으로 영향을 미치기도 하고, 집행자의 정책성향에 영향을 미침으로써 집행결과에 간접적으로 작용하기도 함.
⑤ 정치, 경제, 사회적 조건: 정책이 집행되는 당시의 정치적, 경제적, 사회적 상황은 정책결정에 많은 영향을 미침.
⑥ 집행자의 성향: 집행자의 성향은 정책의 전반적인 의도에 대한 정책집행자의 인식 정도, 구체적인 목표와 기준에 대한 태도 따위에 관한 것으로서 정책의 성과에 직접적인 영향을 미침.
3) 매츠매니한과 사바티에의 정책집행에 관한 이론모형
매츠매니한과 사바티에(Mazmanihan and Sabatier)는 정책집행 분석의 주된 역할이 정책집행과정 속에서 정책목표의 달성에 영향을 미치는 변수들을 찾아내는 데 있다고 주장.
(1) 문제관련 변수: 문제의 취급가능성(tractability of problem)
① 기술적 문제점(technical difficulties): 정책이 해결하려는 문제에 따라 기술적 선행조건이 필요한 경우와 그렇지 않은 경우로써 미국 남부지방의 인종차별 관행을 없애는 정책의 하나로서 이중학교체제의 폐지에는 별 기술이 요구되지 않지만, 대기오염 방지정책은 기술상의 많은 문제점들이 존재함.
② 금지된 형태의 다양성(diversity of proscribed behavior): 정책이 규제하는 형태나 제공하는 서비스가 다양하면 다양할수록 그 집행이 어려워지고 일선 집행자들이 행사하는 자유재량은 더욱 커지는데, 이러한 자유재량은 정책집행에 상당한 영향을 미침.
③ 대상집단의 인구구성비율(target group as a percentage of the population): 일반적으로 볼 때, 정책의 대상집단이 작으면 작을수록 그리고 규정하기 쉬우면 쉬울수록, 그 정책에 대한 정치적 지지를 얻기 쉬우며 목표달성의 가능성이 높아짐.
④ 요구되는 행태변화의 정도(extend of begavioral change required): 일반적으로 볼 때, 정책이 변화시키고자 하는 대상집단의 형태의 폭이 크면 클수록 성공적 집행은 어려워짐.
(2) 정책내제 변수: 정책집행을 구조화할 수 있는 정책결정 능력(ability of policy decision to structure implementation)
① 법적 목표의 명백성과 우선 순위(precision and clear ranking of legal objection): 정책 자체에 정책목표들이 얼마나 자세하게 규정되어 있으며, 그 중요성에 따른 우선 순위가 어느 정도로 명백한 것인가에 따라 정책집행은 영향을 받음.
② 인과이론의 법칙(validity of the casual theory): 정책목표와 그 목표를 달성하는 방법 사이에는 인과이론이 존재함.
③ 재정자원의 법칙(initial allocation of financial resources): 사회적 서비스를 목표로 하는 정책 프로그램에서 재정자금이 정책집행에 큰 영향을 미친다는 것.
④ 집행기관 내부 및 상호간의 계층적 통합(hierarchical integration within and among implementing institutions): 조정에 관한 문제로서, 집행기관 내부 또는 집행기관들끼리의 업무 협조가 잘 이루어지면 정책집행은 순조롭게 될 수 있으나, 그렇지 못하면 정책집행은 난항에 부딪침.
⑤ 집행기관의 결정규칙(decision rules of implement agencies); 정책집행에 영향을 미치는 또 하나의 변수는 집행기관의 공식적인 결정규칙임.
⑥ 법적 목표에 대한 직원들의 관여(officials commitment to statutory objectives): 아무리 정책결정이 잘 이루어졌다고 해도 집행기관의 직원들이 목표달성에 적극적인 성의를 보이지 않는 한 정책의 목표달성은 어려울 것임.
⑦ 외부인들의 공식적인 접근(formal access by outsiders): 정책에 규정되어 있는 정책 참여자들의 참여방법이나 참여기회의 범위는 정책의 집행에 많은 영향을 미침.
(3) 비정책적 변수; 집행에 영향을 미치는 비법규적 변수들(nonstatutory variables affecting implementation)
정책문제 자체와 관련된 변수 및 법규에 규정되어 있는 정책 내재적인 변수 이외에도 정책집행에 영향을 미치는 변수
① 사회경제적 조건 및 기술(socioeconomic conditions and technology): 사회경제적 상황의 변화는 특정 정책의 상대적 중요성에 대한 인식에 영향을 미침.
② 공공의 지지(public support): 일반 국민들의 관심의 변화는 정책집행에 필요한 예산의 배정이나 헌법기관으로부터의 지속적인 지지에 영향을 미치는 상황적 변수.
③ 관련 이해집단의 태도와 자원: 정책목표에 대한 지지자의 태도 및 자원의 변화는 정책집행에 영향을 미침.
④ 통치기관의 지지(support from sovereign): 통치기관은 감독, 예산의 지원, 새로운 법규의 제정 등을 통하여 정책목표를 지지함으로써 정책집행에 영향을 미침.
⑤ 집행자들의 리더쉽 기술 및 관여(commitment and leadership skill of implementing officials): 정책목표에 대한 집행기관 임직원들의 태도와 기술은 정책집행 결과에 직접적인 영향을 미치는 변수.
(4) 불록과 램의 정책집행에 관한 이론모형들
볼록과 램(Bullock and Lamb)은 정책집행의 성공 및 실패에 영향을 미치는 중요한 변수로서 다음의 열 가지를 들고 있음.
① 정책의 명확성(clarity of the policy): 정책의 목표가 명백하고 구체화할수록 정책집행은 성공할 가능성이 높음.
② 기준의 구체성(specificity of standards): 정책순응을 평가할 수 있는 기준이 구체적으로 구비되어 있을수록 정책집행은 성공할 가능성이 높음.
③ 모니터링(monitoring): 정책집행에 관한 모니터링은 정책순응을 얻어 낼 수 있음.
④ 집행기관의 존재(presence of enforcement agency): 정책을 책임지고 수행해 나갈 기관이 있는가 여부는 정책집행의 성과에 영향을 미침.
⑤ 집행자의 관여(enforcer commitment): 정책목표에 대한 정책집행 담당자들의 태도는 집행 담당자 개인의 관심, 기관의 이해관계, 대상집단과의 관계 등 여러 가지 요인들에 의하여 결정되는데, 이들의 태도가 정책집행의 성과에 영향을 미침.
⑥ 집행자의 상급기관의 관여(commitment of the enforcer's superiors): 대통령이나 의회 등 집행 담당자의 상급기관이 실현하려는 정책의 목표를 지지하느냐 반대하느냐에 따라 정책집행은 큰 영향을 받게 됨.
⑦ 수혜자의 태도(attitudes of those who benefit from the policy): 수혜자의 태도 역시 정책집행에 영향을 미침.
⑧ 행정적 조정(administrative coordination): 효과적인 정책집행이 이루어지지 못하는 이유 중의 하나는 중복되어 있는 정책집행활동을 조정하지 못하기 때문.
⑨ 비용과 편익(costs and benefits): 여기에서 비용이란 정책불응시에 치러야 할 대가를 의미하고, 편익이란 정책순응 시에 생기는 이익을 말함.
⑩ 연방정부의 직접적 관여(direct federal involvement): 연방정부가 정책의 집행에 적극적이면 적극적일수록 그 정책은 성공적으로 집행될 가능성이 높음.
(5) 볼만의 정책집행에 관한 이론모형
볼만(Wolman)은 정책 프로그램의 성과를 설명하거나 이해할 수 있는 포괄적인 분석틀을 제시함.
① 정책형성과정
ⅰ) 문제의 개념화(problem conceptualization): 정책에서 다루는 문제를 어떻게 규정하는가 여부는 정책집행에 영향을 미침.
ⅱ) 이론평가 및 선정(theory eval!uation and selection): 정책에 내재해 있는 인과이론이 적절한가 그렇지 않은가에 따라 정책집행은 영향을 받음.
ⅲ) 목표의 구체성(specification of objectives): 정책의 목표가 뚜렷하고 구체적이면 그 정책은 성공하기 쉬움.
ⅳ) 프로그램 설계(program design): 실제로 실행할 정책프로그램이 잘 규정되어 있느냐 여부에 따라 정책의 성공 또는 실패가 결정됨.
ⅴ) 프로그램 구조(program structure): 정책집행을 담당하는 행정구조가 프로그램 속에 얼마나 잘 규정되어 있는가가 정책의 성과에 영향을 미침.
② 정책집행과정
ⅰ) 자원의 적절성(resource adequacy): 정책집행의 성공 및 실패에 영향을 미치는 요인으로서 들 수 있는 중요한 것은 자원의 적절성임.
ⅱ) 관리 및 통제 구조(management and control structure): 정책집행기관은 정책프로그램을 효과적으로 관리하거나 통제할 수 있는 구조를 갖추어야 함.
ⅲ) 관료제적 규칙 및 규제(bureaucratic rules and regulations): 관료제적 규칙이나 규제는 정책목표에 맞추어 집행활동을 하는 경우에 꼭 필요한 것이지만, 너무 여기에 의존하다 보면 동조과잉, 형식주의, 수단과 목표의 대치 등 병리적 형태가 나타남.
ⅳ) 정치적 효과성(political effectiveness): 집행기관이 가지고 있는 정치적 자원이나 기술은 정책프로그램의 성공에 필수적임.
ⅴ) 되돌이 및 평가(feedback and eval!uation): 정책프로그램의 집행 및 그 영향을 평가할 수 있는가, 그리고 평가된 결과를 정책집행과정에 되돌려 반영시킬 수 있는가는 정책의 성공 및 실패에 영향을 미치는 주요 요인임.
(6) 기타 정책집행에 관한 이론모형
레인과 라비노비츠(Rein and Rabinobitz, 1977: Rein)는 집행과정에 영향을 미치는 세 가지 기본적인 요소로서
① 법규의 형태를 띤 정책의 의도와 같은 법적 요소,
② 조직의 유지와 작업능력 등과 같은 합리적-관료적 요소,
③ 이익집단의 활동과 같은 동의적 요소를 들고 있으며,
나까무라와 스몰우드(Nakamura and Smallwood, 1980)는 순환적 정책모형을 제시하면서 서로 영향을 미친다고 보고. 이들 각각이 포함하고 있는 여러 요소들이 정책의 성공과 실패에 영향을 미친다고 봄.
3. 사회복지정책의 집행에 영향을 미치는 요인들
정책환경적 요인은 결정되는 정책 자체의 내용에 영향을 미치거나 정책집행과정과 관련된 정책참여자들의 형태에 영향을 미침으로써 간접적으로 정책집행에 영향을 미침. 반면에 정책 내재적 요인은 정책환경과 정책참여자들에 의하여 영향을 받으며 정책집행에 직접적인 영향을 미침. 또한, 정책꾼들의 행태적 요인들은 정책환경 및 정책자체의 규정에 의하여 영향을 받으며 정책집행에 직접적인 영향을 미침.
1) 정책환경적 요인
정책환경적 요인은 사회복지정책의 형성 및 정책참여자의 행태에 영향을 미치는 환경적 변수로서 정치, 경제, 사회적 상황의 변화와 관련된 변수들로 구성.
(1) 정치적 상황의 변화
정치적 상황의 변화는 사회복지정책의 성공 및 실패에 많은 영향을 미침
전쟁, 쿠데타, 선거주기, 대통령의 소속 정당, 의회 내 보수와 진보 의원들의 세력비율의 변화 등 정치적 상황의 변화는 사회복지정책의 내용과 정책꾼들의 행태에 영향을 미침으로써 집행과정에 많은 영향을 미침.
(2) 경제적 상황의 변화
경제적 상황의 변화 역시 사회복지정책의 집행에 많은 영향을 줌. 국민소득, 가구소득, 실업률, 물가지수, 개방화, 국제화, 세계화 추세 등은 사회복지정책의 성공 및 실패에 영향을 미침.
(3) 사회적 상황의 변화
사회적 상황의 변화 역시 사회복지정책의 집행에 영향을 미치는 요인임. 인구구조의 변화, 산업화 및 도시화, 교육수준의 변화, 노조조직률의 변화 따위는 사회복지정책의 형성 및 정책꾼들의 태도에 영향을 미침.
2) 정책내재적 요인
사회복지정책의 집행에 영향을 미치는 정책 내재적 요인이란 형성된 정책의 내용과 관련된 요인들을 말함.
(1) 정책문제와 정의와 관련된 변수
정책에서 해결하고자 하는 정책문제와 정책의 목표가 얼마나 잘 연결되어있으며, 그러한 정책의 목표가 정책집행시에 평가 기준으로서 사용할 수 있을 만큼 구체화해 있는지 여부는 정책의 성공 및 실패에 많은 영향을 미침.
① 정책목표의 타당성: 이 변수는 사회복지정책에서 해결해야 할 사회복지문제를 얼마나 잘 파악하여 정책목표를 세웠는가에 관한 것.
② 정책목표의 구체성: 규정된 정책의 목표가 타당하다 하더라도 그것이 얼마나 구체적으로 표명되어 있는가는 정책의 집행에 많은 영향을 미침.
(2) 정책수단 및 절차의 확보와 관련된 변수
정책의 목표가 아무리 잘 세워졌다 해도 그 목표를 달성할 수 있는 효율적인 정책수단 및 절차가 규정되어 있지 않다면 그 정책은 성공하기 어려움.
① 재원의 확보: 정책집행에 가장 중요한 요인 가운데 하나가 정책집행에 사용되는 재원으로 충분한 예산이 뒷받침이 이루어지지 않는 한 정책은 성공하기가 어렵고, 수립된 정책에 그 정책의 집행에 필요한 재원의 확보를 강제하는 규정이 있느냐 없느냐는 정책의 성공과 실패에 큰 영향을 미침.
② 복지서비스 전달체계: 정책집행에 재원과 마찬가지로 중요한 또 하나의 요인은, 정책의 집행에 책임을 질 수 있는 정책집행기관의 존재임. 사회복지서비스의 제공을 담당하는 일선기관은 사회사업실천에 관한 전문지식이 요청되므로 사회복지정책의 내용에 따라 전문적인 민간사회복지기관이나 지방정부의 대민 기관에 복지서비스 전달을 위임할 필요가 있는 경우도 많음.
③ 복지서비스 전달방법: 사회복지정책의 집행에 있어 복지서비스의 전달방법에 관한 규정이 정책에 명백하게 규정되어 있는 경우, 정책집행은 보다 순조롭게 이루어질 수 있음.
(3) 정책산물에 관한 변수: 사회복지서비스의 형태
사회복지서비스의 유형은 복지서비스의 효율성에 직접적인 영향을 미침. 복지서비스의 형태가 현물(benefits in king)인가 현금(benefits in cash)인가에 따라, 또는 기회(opportunity)의 형태를 띠는지 용역(services)의 형태를 띠는지 아니면 신용(credit)의 형태를 띠는지에 따라 정책의 효율성은 달라짐.
(4) 정책행태적 요인
이 요인은 정책 자체의 규정과는 관련이 없는 변수들로서 실제로 정책의 형성이나 집행에 관여하는 정책참여자들의 정치 행태와 관련된 변수들을 말함.
① 정치기관의지지
정치기관의지지 여부는 사회복지정책의 성공과 관련된 행태적 변수 중의 하나로써 특히 대통령의 사회복지정책에 대한 관심과 지지는 정책의 성공에 많은 영향을 미침.
② 정책집행자의 집행기관
정책의 집행자나 정책기관의 가치와 이해관계, 그리고 이들이 가지고 있는 전문성이나 능력 및 자질이 정책의 성공 및 실패에 막대한 영향을 끼친다는 사실은 말할 나위도 없고, 정책 자체에는 정책집행자나 집행기관에 관하여 자세히 규정하고 있다 하더라도, 실제로 복지서비스의 전달과정에 그 규정이 지켜지지 않는다면 정책은 실패함.
③ 상급관청 및 경쟁부서의 관여
정책의 성공 및 정책의 실패에 영향을 미치는 또 다른 행태적 요인으로서 들 수 있는 것은 정책집행기관의 상급관청과 경쟁부서의 태도임.
④ 클라이언트의 가치 및 태도
정책 가운데에서도 특히 사회복지정책의 상공 여부는 클라이언트들의 태도와 활동에 달려 있다고 해도 과언이 아닌데, 클라이언트의 무관심과 미약한 활동은 사회복지정책의 실패를 방관하는 요인으로 작용함.
⑤ 이익집단, 지역사회 주관, 그리고 일반 국민의 행태
사회복지정책의 성공 및 실패에 영향을 미치는 또 다른 변수로는 사회복지정책을 시행함으로써 손해를 본다고 생각하는 이익집단의 활동이나 지역사회 주민들의 저항적 태도 및 일반 국민들의 무관심 등임.
출처 - 김진원의 통합사회복지연구소