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공론화 실패...민감한 주제 다루지 않는 '무의사 결정론' 심화
교육비전 수립, 국가교육위원회 전문성, 공정성 재해석 필요
문재인 정부 5년, 교육에 대한 평가는 긍정적이지 않다. 문재인 정부를 향한 기대가 컸던 집단에서조차 교육분야는 대체적으로 개혁 혁신과 속도가 약했다는 평가가 지배적이다. 1일 국회에서 열린 '문재인 정부 5년, 성과와 과제' 토론회에서도 이 같은 평가가 나왔다. 김성천 한국교원대 교수의 발제와 강득구 더불어민주당 국회의원, 신철균 강원대 교수의 토론 내용을 통해 문재인 정부 5년을 결산하고 과제를 전망해 봤다.(편집자주)
[교육플러스=서혜정 기자] "정무적 판단은 존재했지만 교육적 판단 내지는 미래 지향적 판단은 존재하지 않았다."
김성천 한국교원대 교수는 1일 국회에서 열린 '문재인 정부 5년, 성과와 과제' 토론회 주제 발제를 통해 문재인 정부 교육 5년을 이 같이 정의했다.
김 교수는 "일명 청'와대 정부' 하에서 국회의 견인 취약, 교육부의 한계 등도 교육개혁이 제대로 이뤄지지 못한 원인이 됐다"며 "교육비전 수립이 절실하다"고 강조했다.
아래는 김성천 교수의 발표 내용 중 앞으로의 과제 위주로 정리한 내용이다.
김성천 한국교원대 교수
교육 개혁이 지지부진한 원인은 무엇인가
교육 의제가 지닌 논란의 속성부터 봐야 한다. “교육은 건드려봐야 답이 없다”, “본전도 못 찾는다”는 패배 의식이 청와대와 당 지도부에 형성되면서, 가급적 쟁점과 이슈가 될 수 있는 영역은 정책의제로 채택하지 않았다.
특히, 교육분야는 여러 이해관계가 얽혀있는 상황이다 보니 공통의 합의점을 찾기가 쉽지 않다. 논란만 일으키고, 실효성은 적다고 판단할 가능성이 크다.
국회의 견인 취약도 한 몫 했다. 국회 교육위원회가 청와대와 교육부를 충분히 견인했다고 보기 어렵다. 교육분야의 경험이나 네트워크, 학습력 등이 충분하지 않았다고 본다.
박상훈(2018)은 '청와대 정부'라는 저서에서 우리나라는 책임 장관이 아니며, 장관조차도 청와대의 눈치를 볼 수밖에 없는 구조를 비판한다. 그는 국회의 역할이 더욱 강화되어야 한다고 주장한다.
(자료=김성천 교수)
비전문가가 교육을 다루는 구조는 어떠한가. 문재인 정부에서는 교육문화 수석을 없애고, 사회정책수석이 교육 부문을 다루었다. 이 과정에서 방향성이 약화되었다. 부동산 전문가 내지는 경제 전문가들이 교육정책을 알기는 어려울 것이고, 결국 국정 혼란을 가중시키지 않는 선에서 교육분야는 관리 영역 내지는 타협 영역으로 축소되었다.
즉, 정무적 판단은 존재하였지만 교육적 판단 내지는 미래 지향적 판단은 존재하지 않았다.
이 과정에서 근본적으로 해결해야할 문제를 다루지 않게 되고, 교육부는 기능적이고 부분적인 개선만으로 도모할 가능성이 크다.
교육부가 지닌 한계도 커졌다. 교육부는 정책의 저항을 스스로 뚫고 나갈 수 있는 의지와 힘이 없다. 정권 차원에서 힘을 실어주어야 하는데, 청와대에서 리스크 관리에 중점을 두게 된다. 이런 상황에서 교육부 스스로 개혁을 추진하기는 어려울 수밖에 없다.
부분적인 사업 개선만 할 가능성이 컸고, 교육부를 견인할 주체가 마땅히 없었다.
정책 환경이 변화되었다. 정책 환경은 선형적이지 않고, 복잡계로 구성되었기 때문에 예상치 않았던 돌발 변수들이 많이 발생한다.
과거처럼 정부가 교육개혁 방안을 제시한다고 해도 이해관계 당사자들의 목소리가 높아지면서 수용을 하지 않는 정책의 분열과 갈등, 저항 현상이 심화되기 시작했다. 이 과정에서 찬반 양론이 나타날 수 있는 의제를 정책화하는데 국회나 정부 모두 부담을 느낄 가능성이 커졌다.
문제의 본질을 알아도 이해관계 당자자의 강력한 저항을 뚫고 개혁을 도모하기는 어려울 수밖에 없다.
민주정부에서는 여론에 민감할 수밖에 없다. 이 과정이 자칫 포퓰리즘 양상을 보이거나, 이해 관계 당사자의 강력한 저항이 예상되는 상황에 대한 회피 등을 보일 수 있다. 중앙정부 차원의 교육개혁방안을 제시했다고 해도 그 수용의 과정이 쉽지 않은 상황이다.
이러한 문제를 해결하기 위해 공론화 과정을 도입하였지만, 교육분야에서는 그 공론화 과정을 통해 과감한 개혁의 길로 나아갈 수 있는 동력을 얻었다고 평가하기 어렵다.
예를 들면, 노-노 갈등도 심화되고 있다. 특정 사안을 중심으로 일반직과 전문직, 교원, 회계직 등 대립과 분열 심화되었다. 정책 접합점을 찾기 어려워졌고, 타협과 대화의 공간이 축소되기 시작했다. 이런 상황에서는 민감한 주제를 다루지 않는 무의사 결정론이 심화되기 시작했다.
(자료=김성천 교수)
교육 개혁, 앞으로 우리의 과제는?
교육비전의 수립이 절실하다. 5·31 교육개혁안의 시대적 유효성이 다했으나 이를 극복할 수 있는 비전 체계를 제대로 수립하지 못하였다. 전망과 비전, 철학과 방향을 세울 필요가 있다. 특히, 인생의 새로운 전망을 제시해야 한다.
정권이 바뀔 때마다 대입 제도를 건드렸으나, 분란만 나타났고, 정책적 실효성은 약했다. 고등교육과 평생교육, 직업교육의 전망을 제시함으로서 명문대학을 나오지 않아도 제2, 제3, 제4의 기회가 지속적으로 주어지고, 다양한 인생의 길이 보장될 수 있다는 시그널을 제시해야 한다.
기본 소득에 관한 논의도 활발한데, 재원의 한계가 있다면, 구간형 기본소득 내지는 터널형 기본소득 개념을 적용하여 청년들에게 일정 단위의 예산 지원을 하고, 이를 학습과 자기 계발에 쓸 수 있도록 선택과 집중을 하여 고용으로 이어지는 선순환 체제도 구축할 필요가 있다.
상대적으로 정책적 관심과 예산 투자도 덜했던 고등교육, 평생교육, 직업교육을 어떻게 강화할 것인가를 모색해야 한다. 이는 지역 소멸 예방이라든지 지역 균형 발전과 연결되는 중요한 영역이다.
고용과 교육, 지역의 유기적 연계를 통해 서울로 하지 않아도 양질의 일자리를 보장하는 시스템을 구축해야 한다. 지역의 대학과 산업체, 지자체가 함께 협력하여 지역 구성원의 역량 강화라든지 연구 개발 등을 통한 산업체 견인이 함께 이루어져야 한다.
생태적, 통합적 접근이 필요하다. 교육과 복지, 고용은 더 이상 분리될 수 없다. 지역이 소멸되면 학교 역시 존재하기 어렵다는 점에서 생태적 관점에서 인식해야 한다.
교육-복지-고용의 선순환 구조를 구축해야 개인과 사회의 웰빙 도모가 가능하다. 향후, 교육부와 고용노동부의 통합도 고려해볼만하다.
성인의 학습조직 내지는 학습공동체의 참여는 평생교육과 직업교육의 발전을 도모하는데 매우 중요한 전략이 된다.
누구나 성장하고 싶고 본인의 직무 역량을 향상시키고 싶지만 이를 개인 혼자서 감당하기는 쉽지 않다.
배우고 싶은 영역에 대해서 일정 인원이 모여 스스로 학습의 내용을 기획하고 운영할 때, 다양한 지원이 필요하다. 교육부문과 공공부문에서는 역량개발에 관한 지원이 있지만, 중소기업 영역이나 자영업자들에게는 먼 나라의 이야기이다.
국가교육위원회가 명실상부한 교육개혁 기구로 자리매김해야 한다. 우리교육이 난맥을 해소하기 위해서는 각자의 이해관계를 내려놓고, 교육의 미래를 바라볼 수 있는 전문성을 지닌 인사들이 주도적인 역할을 해야 한다.
동시에, 교육부와 국가교육위원회의 관계 설정이 중요하다. 국가교육위원회의 설립 추진 과정에서 우려했던 시선 중 하나는 ‘옥상옥’ 구조가 만들어지는 것이었다. 교육부의 슬림화와 현장화가 필요하다.
교육부가 현장으로부터 외면을 받는 이유는 고시출신의 행정 관료들이 너무 많은 현실과 무관하지 않다. 동시에, 교육부 인사들이 각종 국립대학에도 발령을 받다보니, 국립대학들의 동형화 현상도 매우 심해졌다.
교육부 인사들이 대거 국가교육위원회로 흡수되면 자칫 국가교육위원회가 기존의 교육부의 모습을 상당히 닮을 수 있다. 이점을 경계해서 국가교육위원회는 기존의 교육부와 어떻게 차별화하여 일을 할 것인가는 고민해야 한다.
또한, 지역과 주체들의 풀뿌리 조직과 네트워킹하면서 현장의 요구를 반영할 수 있는 열린 구조를 보장해야 한다.
개혁 동력 형성을 위한 지지 기반 형성이 필요하다. 국가교육위원회가 중장기 교육 비전을 수립하기 위한 목적으로 출범을 했다고 해도, 지역과 주체(학부모, 학생, 교원, 시민사회 등)의 기반이 없으면 이해관계의 각축전 내지는 대리전에 그칠 가능성이 크다.
교육 개혁의 동력을 어디에서 어떻게 구축할 것인가가 중요하다. 지역 차원에서 학습조직을 구축하고, 학부모와 교원, 시민의 연대를 기획해야 한다.
학생 맞춤형 지원 시스템을 통해 공교육의 질적 제고와 개인의 고유성 보장이 중요하다. 산업화 시대의 문법에서 탈피해야 한다. 표준화, 획일화 체제를 극복하고 개개인의 고유성을 보장하는 교육 체제가 필요하며, 양적 접근을 넘어 질적 제고를 도모해야 한다.
학교에서 한번 가르치고 나면 교육과정을 따라오지 못하는 학생들에 대한 책임교육 시스템을 구축해야 한다.
출석일수만으로 졸업이 되는 허술한 시스템을 이제는 극복해야 한다. 핵심성취기준에 도달하지 못한 학생에 대해서 보충학습, 재이수, 대체학습 등을 보장해야 한다.
지금까지는 진단에 방점을 찍었는데, 진단 이후 학생의 학습을 도와줄 수 있는 공교육 시스템이 허술했던 것도 사실이다.
일제고사를 보느냐 안 보느냐는 핵심이 아니다. 기초학력 내지는 기본학력에 도달하지 못한 학생을 도와줄 수 있는 시스템의 작동이 중요하다.
학생에 대한 체계적 진단, 학습콘텐츠 추천, 온오프라인의 블렌디드 학습 지원, 학습 동기 유발을 위한 프로그램 등이 함께 결합되어야 한다.
기본소득에 관한 논의가 이루어지고 있는데, 교육에서는 기본학력보장제와 연결해야 한다.
공교육에서 일정 수준의 학력과 역량에 대해서 책임질 수 있는 구조를 구축해야 한다. 디지털 기술상으로는 개별 맞춤 학습이 가능하다.
하지만, 학습을 촉진하는 과정에서는 사람이 있어야 한다. 지역사회의 전문가들을 활용하여 학생들의 학습을 도와야 하는데, 이를 위한 자원의 연결-발굴-매칭-활용도 매우 중요하다.
거버넌스 구축이 필요하다. 국가-지역-학교 차원의 실질적 거버넌스를 구축함으로서, 기존의 이해관계와 기득권을 해체 및 재구성, 견제할 수 있는 시스템을 구축해야한다. 이는 공화주의적 관점을 내포한 시민사회의 성숙이 결합될 때 가능해진다.
그동안 학교는 마을과 분리된 경향이 있었다. 교육자치와 일반자치가 분리된 현실은 그러한 경향성을 더욱 강화하였다.
최근에는 분리론과 통합론을 가지고 논쟁을 하기 보다는 실용적 관점에서 마을의 학생들을 성장시킬 수 있는 실천적인 전략을 모색하고 있다.
혁신교육지구사업과 마을교육공동체가 대표적인 사례이다. 하드웨어 중심의 접근에서 소프트웨어 중심 또는 교육과정 중심의 접근을 도모하고 있다. 이러한 과정에서 학생들의 정주의식은 높아진다.
지역이 인재들이 지역을 떠나지 않기 위해서는 지역에 대해서 알고 배우는 교육과정을 풍성해져야 한다. 교사들은 교육과정을 잘 알지만, 지역을 잘 모른다. 순환근무제의 폐해로 볼 수 있다.
반면에 지역주민들은 지역을 잘 알지만 교육과정을 모른다. 결국 각 주체들이 학생들의 성장을 위해서 함께 만나고, 연구하고, 지역교육과정을 공동으로 실행해야 한다. 이러한 과정은 지역 소멸을 막고, 균형 발전을 이루는 첫걸음이 된다.
교육자치와 학교자치를 강화해야 한다. 교육자치와 학교자치 접근을 통해서 교육개혁의 열매가 지역과 학교에서 맺어질 수 있도록 해야 한다.
기존의 5·31 교육개혁안이 중앙집권적 방식이었다고 본다면, 앞으로 만들어야할 개혁 방안은 어찌 보면 중앙단위가 아닌 광역단위에서 맞춤형으로 추진되는 것이 현실적일 수도 있다.
문제는 자치의 철학을 실현할 수 있는 역량을 갖추고 있는가이고, 동시에 현장의 옥죄이는 불필요한 규제와 지침의 철폐이다.
현행 공교육은 매우 경직된 상황 체제에 놓여져 있다. 유연한 교육체제를 구축해야 하는데, 각종 규정과 지침, 감사를 중심에 놓고, 내가 ‘다치는가’, ‘안 다치는가’를 중심으로 각종 정책적 판단을 하고 있다.
지원을 명문으로 사람과 조직을 늘리는 방식은 한계가 명확하다. 자치의 철학을 중심에 놓고, 유연한 지원 체제를 가동해야 한다.
(자료=김성천 교수)
교육과정과 결합된 정책을 위해 교육과정 중심적 접근이 필요하다. 프로그램 접근을 넘어 교육개혁의 요구를 교육과정에 반영해야 한다. 타분야와 달리 교육 정책은 교육과정과 연결되어야한다. 유연화, 다양화, 지역화, 개별화라는 미래교육의 담론이 교육과정에 반영되어야 한다.
그러나 지금의 교육과정은 교과 이기주의의 벽을 넘지 못하고 있다. 학생들의 발달단계에 맞지 않는 교육과정의 내용과 요소가 적지 않다. 새로운 교육과정에 관한 요구가 반영될 수 있는 공간이 매우 협소하다.
향후, 교육과정의 거버넌스를 통해 시대의 필요, 미래교육의 방향, 시민성 강화, 학생들의 발달과 성장의 관점에서 교육과정의 체계와 추진 방법, 편제, 내용 구성 요소 등을 과감하게 바꾸어야 한다.
공공성의 가치 역시 강화해야 한다. 한유총 사태 및 일부 사립대학의 행태를 보면 공공성, 투명성, 윤리성을 보장하지 않으면 그 어떤 공적 지원이 불가하다는 명확한 시그널이 필요하다. 고등교육 예산을 증액해야 한다는 요구가 많은데, 그것이 가능하려면 부실사학 내지는 한계대학에 대한 정리가 선행될 필요가 있다.
기존 정책 재구조화와 냉정한 평가도 중요하다. 새로운 정책을 내놓은 것만이 능사는 아니다.
2025년 고교학점제 및 고교체제 개편, 2022 교육과정 개편, 2028 대입 개선안 등 주어진 시간표 내에서 효과성 있는 정책을 구현할 필요가 있다.
자유학년제 역시 내실화를 위한 전략이 필요하다. 자유학년제가 중1때 적용되고 있는데, 적용 시점의 적절성에 대해서 논의가 필요해 보인다.
특히, 교원정책을 보면 교원양성-임용-연수-자격체제-승진에 관한 일관된 철학이 보이지 않는다.
이른바 ‘요실금’ 정책을 펴면서 부분적이고 기능적인, 혹은 사안이 터질 때 마다 급하게 대응하는 방식의 정책이 적지 않다.
기존에 무엇을 하겠다고 선언한 정책들이 현장에서 어떻게 작동하고 있는가를 냉정하게 모니터링하고 평가하면서 정책 재구조화를 해야 한다.
공정성의 재해석이 필요한 시기이다. 다양성의 관점에서 설계된 공정성이 중요하다. 공정성 = 수능 확대로 바라보기보다는, 다양성의 관점에서 공정성을 보장하는 방식으로 설계해야 한다.
2028년에 이르면 학령인구 감소에 의해 대입 경쟁의 압력을 지금보다 훨씬 약화될 것이다. 수능 최저 등급을 걸면 학생 모집이 쉽지 않은 상황에 놓일 수 있다.
이런 점에서 고교학점제에 호응이 가능한 대입제도를 설계하되, 다양성의 관점에서 공정성을 고려해야 한다. 즉, 교과 내신, 수능, 학생부종합전형 등의 각 트랙을 인정하되, 각 트랙 내에서의 공정성을 확보할 수 있는 방안을 모색해야 한다.
양질의 돌봄 체계 구축을 잊지 말아야 한다. 기본적으로 돌봄과 교육의 분리해야 한다는 이유는 주로 초등교사를 중심으로 형성된 담론이다. 본연의 업무인 수업에 집중하지 못하게 만들 수 있기 때문에 이에 대한 분리를 주장한다.
승진인센티브를 매개로 추진된 돌봄교실은 그 과정에서 질 높은 돌봄 서비스를 제공했다고 보기는 어렵다. 상황이 이렇다보니 지자체 이관을 해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.
이처럼 돌봄과 교육을 분리하려는 관점은 국공립 유치원에서도 제법 형성되어 있다. 이 과정에서 돌봄에 대한 시스템이 국공립 유치원보다는 어린이집이나 사설 유치원이 잘되어 있기 때문에 학부모들이 후자를 선택하는 경향성도 있다.
돌봄과 교육의 분리를 주장하기보다는 모델의 다변화를 추구할 필요가 있다. 학교 교육과정 흡수형, 학교 방과후 돌봄형, 교육지원청 주관형, 지자체 주관형, 지역아동센터형, 민간단체 위탁형(공동육아형 포함) 등으로 학교와 지역의 상황에 맞게 다변화하고, 과감한 투자를 할 필요가 있다.
(이미지=픽사베이)
과거의 문법에 사로 잡힐 것인가, 새로운 문법을 만들어갈 것인가
기후위기와 사회적 양극화 등 쉽지 않는 난제들이 한국사회에 산적해있다. 이러한 문제 해결은 개인의 웰빙을 넘어 사회의 웰빙을 추구하려는 목표의 전환과 함께, 공화주의적 관점을 삶의 영역에서 실현하려는 깨어있는 시민들에 의해 가능하다.
이러한 깨어있는 시민은 진공 상태에서 저절로 이루어지지 않는다. 시민은 태어나는 것이 아니라 길러지는 것이며, 학습을 통해 형성되기 때문이다.
깨어있는 시민은 공교육에서 길러내야 한다. 미래사회와 미래교육은 주어진 것이 아니라 함께 만들어가는 과정을 의미한다.
우리나라 교육은 ‘비동시성의 동시성’의 체제에 놓여있다. 과거와 현재, 미래의 교육 문법이 섞여 있다. 하지만, 구조적인 제약이 워낙 많기 때문에 한 개개인이 선택할 수 있는 여지가 많지 않다. 이러한 제약 요건을 해소해주는 중요한 장치가 정책이고, 정치이다.
“나는 개인의 특성이 셀 수 없이 다양하다고 확신한다. 누구든 창조자가 되어 이 세상에 흔 적을 남길 수 있다. 이것이 우리가 꿈꾸는 미래사회를 건설하려는 목적이다. 바람에 날리는 먼지처럼 어떤 사람도 ‘아무것도 아닌 사람’이 되어서는 안 된다. 아이들은 한 명 한 명 빛나야 한다. 어마어마하게 많은 별들이 하늘에서 빛나는 것처럼.” - 앨런 코커릴 저/ 함영기 역(2019). 바실리 수호믈린스키, 아이들은 한명한명 빛나야 한다. 105쪽.
입시 경쟁의 교육 체제는 상당수 학생들에게 소외감과 열패감을 안겨주었다. 18세의 함정에 적지 않은 이들이 빠져서 누군가는 과도한 우월감은, 누군가는 패배자의 아픔을 갖게 한다.
우리는 선택해야 한다. ‘과거의 문법에 사로잡힐 것인가, 미래의 길을 열어갈 것인가?’
그 길은 교육의 이름으로 고통 받는 이들에게 주목하는 과정에서 시작된다. 저항에 대한 두려움이 있다면 포석이라도 놔야 한다. 문재인 정부에서는 미래사회와 미래교육을 향한 포석을 얼마나 많이 두었을까.
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