도시개발구역 지정면적의 30%를 넘는 생산녹지지역은 도시개발구역으로 지정될 수 없다!법제처, “면적 뿐 아니라 용도지역 제한까지 적용 안하는 것은 관련 입법 취지에 어긋나”2017.09.15 (금) 16:12:48 | 김진원 기자
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| ▲ 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 지역은 도시개발구역으로 지정될 수 없다는 유권해석이 나왔다. <사진=아유경제 DB> |
[아유경제=김진원 기자] 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 지역은 도시개발구역으로 지정될 수 없다는 유권해석이 나왔다.
지난 13일 법제처는 관련 법령에 따라 이같이 해석한다고 밝혔다. 이는 홍성군이 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서는 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모에 대해, 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호라목에서는 도시지역 중 생산녹지지역(생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30 이하)은 1만㎡ 이상으로 규정하고, 같은 조 제3항제2호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 ‘지정권자’)가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항 및 제2항에 따른 제한을 적용하지 않는다고 규정하고 있어 지정권자가 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 도시개발구역 지정면적의 30%를 넘는 생산녹지지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는지에 대한 회답이다.
이렇게 해석을 한 이유로 법제처는 “「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제3조제5항에서는 같은 조 제1항에 따라 도시개발구역을 지정하거나 그 지정을 요청하는 경우 도시개발구역의 지정 대상 지역 및 규모, 요청 절차, 제출 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정”하고 있으며 “「도시개발법」 제3조제5항의 위임에 따라 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서는 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모에 대해, 주거지역 및 상업지역에 대해서는 1만㎡ 이상(제1호가목), 공업지역은 3만㎡ 이상(제1호나목), 자연녹지지역은 1만㎡ 이상(제1호다목), 생산녹지지역(도시개발구역 지정면적의 30% 이하)은 1만㎡ 이상으로(제1호라목) 각각 규정하고 있고, 같은 조 제3항제2호에서는 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항 및 제2항에 따른 제한을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 지정권자가 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 중 도시개발구역 지정면적의 30%를 넘는 생산녹지지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는지에 관한 것이다”고 말문을 열었다.
이어 “먼저, 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서는 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모에 대해 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대해서는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에 따른 제한을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 지정권자가 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는지 여부는 「도시개발법 시행령」 제2조제3항에서 규정한 ‘같은 조 제1항에 따른 제한’, 즉 도시개발구역 지정 요건 중 ‘면적’에 대한 제한만 적용하지 않으려는 것인지, 아니면 ‘용도지역과 면적’에 대한 제한을 모두 포괄해 적용하지 않으려는 것인지를 살펴볼 필요가 있다”고 짚었다.
이어 “그런데, 2003년 7월 1일 시행되기 전의 「도시개발법 시행령」 제2조제2항에서는 국토계획법 제51조에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 ‘제1항의 규정에 의한 면적 이하인 경우에도 도시개발구역으로 지정할 수 있다’고 규정하고 있었는데, 2003년 7월 1일 이후 ‘자연녹지지역 및 도시지역 외의 지역에서는 광역도시계획 또는 도시기본계획상 개발이 가능한 용도인 경우에만 도시개발구역을 지정’으로 내용을 신설함에 따라 ‘제1항의 규정에 의한 면적 이하인 경우에도 도시개발구역으로 지정할 수 있다’의 문언을 ‘제1항 및 제2항의 규정에 의한 제한을 적용하지 아니한다’로 변경했다”며 “이러한 입법 연혁에 비춰 보면, 「도시개발법 시행령」 제2조제3항의 원래 입법 취지는 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등을 도시개발구역으로 지정하는 경우에는 같은 조 제1항에서 정하고 있는 도시개발구역 지정 요건 중 면적 요건에 대한 제한만을 적용하지 않도록 하려는 것”이라고 설명했다.
계속해서 법제처는 “2005년 8월 5일 대통령령 제18995호로 개정돼 같은 날 시행되기 전의 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호로 인해 생산녹지지역을 도시개발구역으로 지정하기 위해서는 생산녹지지역을 자연녹지지역 등으로 용도 변경한 후에나 가능해 장기간이 소요되는 문제점을 개선하기 위해 2005년 8월 5일 대통령령 제18995호로 개정돼 같은 날 시행된 「도시개발법 시행령」에서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30% 이하인 경우에 한정해 그 용도지역을 자연녹지지역 등으로 변경하지 않고 바로 도시개발구역으로 지정할 수 있도록 했는바(2005. 8. 5. 대통령령 제18995호 일부 개정돼 같은 날 시행된 「도시개발법 시행령」 개정이유서 참조), 생산녹지지역에 대한 도시개발구역 지정 요건을 규정한 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호라목이 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대해서는 같은 조 제1항에 따른 제한을 적용하지 않고 도시개발구역으로 지정할 수 있도록 규정한 「도시개발법 시행령」 제2조제3항보다 늦게 신설된 규정임을 고려할 때, 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호라목에 따라 생산녹지지역에 대한 도시개발구역 지정이 가능해졌다고 해, 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등을 도시개발구역으로 지정하는 경우에 같은 조 제1항에서 정하고 있는 도시개발구역 지정 요건 중 면적 요건에 대한 제한만을 적용하지 않으려는 같은 조 제3항의 원래 입법 취지가 달라진다고 볼 수는 없다고 할 것이므로, 「도시개발법 시행령」 제2조제3항의 의미를 같은 조 제1항에 따른 용도지역에 대한 제한까지 적용하지 않는 것으로 확대 해석하는 것은 타당하지 않다”고 지적했다.
또한 법제처는 “국토계획법 제51조제1항에서는 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구(제1호) 등의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 국토계획법 제49조제1항에서는 지구단위계획은 해당 용도지역의 특성(제3호) 등을 고려해 수립하도록 규정하고 있는바, 지구단위계획구역은 해당 용도지역의 지정 목적을 벗어나지 않는 범위에서 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위한 개발 또는 보존행위가 이뤄져야 할 것인데, 만일 「도시개발법 시행령」 제2조제3항을 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대해 같은 조 제1항에 따른 면적 제한뿐 만 아니라 용도지역에 대한 제한까지 적용하지 않는 것으로 해석한다면, 지구단위계획구역으로 지정된 지역일 경우 어떠한 용도지역이라도 원래 지정 목적과 상관없이 도시개발구역으로 지정해 도시개발사업을 시행할 수 있게 되므로, 이는 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하려는 국토계획법령의 입법 취지와 용도지역별로 도시개발구역을 지정할 수 있는 규모를 달리 정하고 있는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항의 입법 취지에 어긋난다”고 설명했다.
아울러 “도시개발사업의 시행 상 필요한 세부적인 사항을 정하고 있는 국토교통부 훈령 「도시개발업무지침」 1-2-3에서는 「도시개발법 시행령」 제2조에서 규정하고 있는 지역 외의 지역이나 보전용지가 개발구역에 불가피하게 포함되는 경우에는 도시ㆍ군관리계획의 변경을 선행하거나 병행해 추진함을 규정, 같은 지침 1-2-5에서는 국토계획법에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역인 경우에는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서 정하는 면적 이하라도 도시개발구역으로 지정할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 국토계획법 제36조에 따른 용도지역간의 변경은 할 수 없다고 규정(후단)하고 있는바, 위 지침에 근거한 집행 관행을 고려할 때, 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정하려면 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 면적분의 생산녹지지역을 자연녹지지역 등으로 변경하는 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 한다”고 지적했다.
따라서 법제처는 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지정권자는 지구단위계획구역 지정 지역 중, 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30%를 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정할 수는 없다고 못 박았다.
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