경치를 감상하는 옹정제의 그림
제 아무리 부패한 관리들을 처벌하고 잡는다고 해도, 부에 대한 욕망은 인간 누구에게나 이는것. 게다가 명, 청나라 시대의 관리들은 기본적으로 대우가 매우 열악하여, 정상적인 관직 생활이 어려울 정도였습니다. 명나라 시대 정 1품 고관의 월봉은 쌀 87석입니다. 그리고 정 4품 중급 관리는 24석, 정 7품 하급 관원과 종 9품 말단 관리는 각각 7.5석과 5석에 불과했습니다. 청나라 학자 조익은 명나라 시대의 관봉이 역대 최저라고 평가했지만, 실상 청나라 역시 비슷하게 최저 수준이었습니다.
청나라 시대, 북경의 문무 관리들의 1년 봉은은 다음과 같이 규정되었습니다.
1품, 180량
2품, 150량
3품, 130량,
4품, 105량
5품, 80량
6품, 60량
7품, 45량
8품, 40량,
정9품, 33량 1전
종9품, 31량 5전
봉은 이외에 봉미도 지급되긴 했습니다. 봉은 1량당 봉미 10말이 추가되었습니다. 외직에 나가 있는 문관들은 봉미는 없었고, 무관의 봉은은 북경에 있는 무관의 절반에 불과했습니다. 이 계산으로 보면, 지방 최고의 수장인 총독은 연봉이 180량, 포정사는 150량, 안찰사와 염운사는 130량, 도원과 지부는 105량, 동지와 지주 80량, 통판과 주동 60량, 현령과 학부교수 45량, 현승, 교유, 훈도 각기 40량, 주부 33량 1전, 전사와 순검 31량 5전입니다. 재부는 12량, 포병 8량, 문자, 마부, 고사, 옥졸은 연봉이 6량이었습니다.
당대의 소설 홍루몽을 보면 농부 집안도 1년에는 은 20량을 버는데, 이 당시 관리들의 관봉이 얼마나 적었는지 볼 수 있습니다. 봉급만으로 산다면 지현의 아전은 최저 생활을 영위하기도 어려웠고, 상사나 신, 구임 관리에 대해 접대비용을 낼 일 등이 있으면 아예 파탄이 날 지경이었습니다. 이런 상황에, 뇌물에 손을 대는건 어쩔 수 없는 일이 되기도 했습니다.
그러면서 나타난게 모선(耗羨) 입니다. "화모" 라고도 불린 모선은 명대 이후 지방정부에서 불문율로 내려오던 세수 정책입니다. 명과 청나라 관리들은 대우가 너무 낮았기 때문에, 세금을 거둘때 추가로 부가세를 거두었고, 정부에서는 이를 적당히 눈을 감아주는, 관행적인 제도였습니다. 이제 모선은 되려 봉급보다도 관리들의 주 수입원이자 판공비가 되었습니다.
이것이 공식적인 제도로 나타나기 시작한것은 강희제 시대부터입니다. 강희는 모선을 명문화하여, 양곡 1석 당 모선을 1두씩 추가 징수하고, 은량 1량당 문은 2전, 또는 3전을 추가로 걷는 제도를 마련했습니다. 하지만 지방 정부는 이런 규정은 무시하고, 임의로 부가세를 늘려 개인적으로 착복했습니다. 당연히 조세 질서는 무너지고, 백성들은 부담에 찌들어 피폐해져갔습니다. 당시 각급 단위는 예외란 없이 부가세와 잡다한 항목으로 잡세로 백성들을 수탈했습니다. 청나라 학자 조신교는 이에 대해 비분강개하여 이렇게 서술했습니다.
"세금을 마구 거두어 그 폐해가 극심하다. 지세를 내고 나면 모선이 부과되고, 잡역을 마치고 나면 또 다른 잡세가 백성들을 괴롭힌다."
관리들의 양식, 새로 부임한 관리의 사무 용품과 관복, 아문의 수리와 개축, 신임과 전임 관리의 환송연과 전별연, 관리들 간의 선물, 여비, 명절 때의 인사용 선물, 관아 노비의 유지비, 관에서 키우는 말의 사료비 이 모든것이 "잡세"라는 명목으로, 백성들에게서 갈취되었씁니다. 책적된 잡세도 관리들이 지나치게 부풀어 착복하고 자신들의 배를 두드리는데 사용했으니, 그 폐단이 어느정도인지 알만 했습니다.
옹정은 이 문제에 대해 잘 알고 있었는데, 옹정 원년 5월, 호광총독 양종인은 지방관이 공공비용을 백성들에게 부담시켜 충당하는 폐단이 매우 심각하므로, 모선의 20%를 공공비용으로 정액화, 포정사의 창고에 보관하자는 상소를 올렸습니다. 본래 걷고 있던 모선은 지방관이 관례적으로 징수하여 개인적인 용도로 썻는데, 양종인의 의견은 이를 공식화 시키자는 이야기였습니다. 옹정은 긍정적으로 생각했습니다.
다만 옹정은 기민한 사람이라, 막무가내로 대책없이 추진하진 않고, 충분히 검토를 해보면서 지방관들의 의견을 폭넒게 들었습니다. 그러는 가운데, 산서 순무 낙민이 모선 은량을 포정사에 바쳐 일부는 적자를 매꾸고, 나머지는 관리의 양렴은(養廉銀)으로 쓰겠다는 건의를 올렸고, 하남 순무 석문작이 모선 40만량 가운데 일부를 관리들의 양렴은으로 쓰고, 나머지 15, 16만 량은 관리들의 판공비로 쓰게 해서 더 이상 잡세를 걷지 않겠다는 상소를 올렸습니다. 옹정은 이를 적극 지지했습니다.
하지만 전국적으로 개혁을 펼치는것은 다른 문제입니다. 한두개의 성에서 벌어지는 정책이야 순무의 성향 정도의 일시적인 일이었지만, 전국적으로 확대하면 이것은 제도화 되는 것이므로 반발하는 사람들도 많을 것입니다. 옹정은 정책적으로 개혁적인 성향이었지만, 동시에 현실주의자로, 그의 개혁은 철저하게 현실적인 관점에서 추진되었습니다. 즉, 대신들에게 충분한 논의의 시간을 주고, 의견을 상주하라고 하면서 그들을 떠본 것입니다.
그런데 생각보다 반대하는 의견들이 많았습니다.
반대의 이유 첫째. 모선 문제는 어디까지나 지방 주현의 일입니다. 이를 상부에서 전용하게 되면 안된다는 것입니다.
둘째, 정규세가 아닌 화모를 정규세처럼 징수하면, 백성들은 왠지 세금이 늘었다는 느낌을 받게됩니다. 예컨대 지금까지는 세금을 50을 걷는다치면 모선 등의 명목으로 잡세를 50을 걷어 100이 됩니다. 이제 모선을 정규화 하여 정규세처럼 걷게 되면 세금이 100이 되는데, 이건 사실 똑같습니다. 그런데 백성들의 체감 입장에서는 왠지 모르게 세금이 더 늘어난거 같다, 하는 느낌을 받을 수는 있습니다.
셋째. 모선은 어디까지나 관례이고, 누구나 하는 일이지만 일단 합법은 아닙니다. 그런데 이를 공개적으로 인정하면 사적인 징수를 저지르는 부정이 합법화 하는 모양새가 되어, 이 과정에서 문제가 생길 수가 있습니다.
이에 대해 산서성 포정사 고성령은 즉각 반대하면서, 논리적인 이유를 들었습니다.
"주현의 하급 간리는 사적으로 화모를 징수하여 낮은 관봉으로 인한 경제적 곤란을 해결하지만, 고급 관리는 화모 수입이 없는 데다 부정을 저지르는것이 껄끄럽기 때문에 하급 관리들로부터 상납을 받게 딘다. 그러나 상납은 실제로 화모에서 충당됨으로, 이럴 바에야 차라리 전국적으로 화모의 액수를 정액화 하여, 관리들에게 일률적으로 양렴은을 지급하는 것이 옳다. 이 제도가 정착되면 고급 관리는 하급 관리에게 상납을 강요할 수 없게 되어 온갖 핑계로 부가세를 징수하지 않게 된다. 그렇게 되면 모선 귀공으로 인해 화모는 증가하지 않고, 오히려 징수액을 줄일 수 있다. 더구나 모선 귀공을 하면 징수가 늘어도 주현에 귀속되지는 않고, 사적으로 착복할 수도 없게 된다."
결론은 모선을 주현의 자산으로 삼을 것이 아니라, 고급 관리의 재량으로 돌려 선용해야지 하급 관리들이 농단하면 안된다는 것입니다. 하지만 이 문제에 대해 동의하는 사람들도 있는 반면, 반대하는 사람들도 많았습니다. 이 문제는 청나라 관리들 전부의 개인적인 이익과 관련되어 있는 문제고, 매우 예민한 정치적 문제였기 때문에 논쟁은 쉽사리 합의를 도출하지 못했습니다. 가만히 지켜보고 있던 옹정은 갑자기 끼어들어 1724년 7월 초, 모선귀공을 실시하겠다는 교지를 내렸습니다.
"주현에서 화모로 고급 관리를 먹여 살리는 것보다, 고급 관리가 화모로 주현을 살리는 것이 옳을 것이다!"
만약 주현에서 징수한 화모를 고위 관료가 상납받아 먹고 사는 형태가 계속 될 경우, 고급 관리는 주현에서 과다 징수를 저지르더라도, 결국 자신의 이익과 아주 직접적으로 결부되었기에, 이를 모른 척 할 수밖에 없습니다. 표면적으로 보면, 지방의 주현에서 화모를 상부에 보내고, 다시 각 성에서 이것을 주현에게 분배하는 방식은, 번거로운 절차가 늘어난것으로 보입니다. 하지만 이 과정에서 주현 관헌들의 화모 횡령을 방지할 수 있고, 무엇보다 과다 징수를 하더라도, 결국 중앙에서 받는것이므로 실질적인 이득이 없습니다. 따라서 기를 쓰고 과다 징수를 할 필요가 없어졌습니다.
이는 세제 개혁입니다. 비유를 하자면 각 도에서 여러 명의로 개별적으로 걷어들이던 세금을 중앙에서 통일시켜 감독, 운용하게 된것으로 백성들의 부담 완화, 지방관들의 횡령 방지는 물론이고 덩므로 지방에 대한 중앙의 통제력까지 강화시킬 수 있었습니다.
하지만 이 과정에서 두둑하게 배를 불리던 일부 관리들은 이제 중앙에서 주는 화모만으로는 만족 할 수가 없으므로, 또 다른 못된 꾀를 낼 염려가 있었습니다. 옹정은 마땅한 대안 없이, 무조건 관리들에게 허리띠를 졸라매라고만 강요하지 않았습니다. 초기 중앙에서 걷어들인 지방의 화모는 여러 성의 적자를 해소하는데 많이 사용되었지만, 어느 정도 적자가 해소되자 걷어들인 화모에서 지방관들에게 주는 배율을 상당부분 높혔습니다.
이를 테면, 옹정 12년에 이르면 이미 지방 관료들은 자신들이 받는 화모, 즉 양렴은이 정규 관봉의 수십 배에서 많으면 백배를 초과했습니다. 예를 들어 정 1품 총독의 연봉은 본래 180량입니다. 그런데 양렴은은 무려 1만 5천 량에서 3만량에 달했습니다. 45량을 받는 주현 관리는 양렴은이 4천에서 6천에 달했습니다.
그러면서 낮디 낮은 관봉도 인상해주었습니다. 처우가 좋아지자, 모선귀공에 대해 불평불만을 늘어놓는 관리들도 줄어들었습니다. 지나친 양렴은이 중앙의 부담이 아닌가 싶을 수도 있지만, 어차피 양렴은이 기반이 되는 화모는 본래 중앙에서 있던 돈이 아니라 지방에서 알아서 거두워서 쓰던 것으로, 이를 중앙으로 한데 모은 후에 다시 나눠주는것이니, 그런 것도 없습니다.
이 모선 귀공은 옹정의 강력한 뇌물 통제 정책과 같이 시행되었습니다. 만일 이렇게 수입원을 마련해주어도, 거기서 또 뇌물을 받아먹고 한다면 또 다시 추가로 걷어들이는 악순환이 나올 것이므로, 이를 방비하려면 더욱 철저하게 뇌물 수수 관행을 박살내야 했기 때문입니다. 뇌물 수수에 대한 엄격한 통제와 세제 개혁이 맞물리며, 이는 놀라운 결과를 가져왔습니다. 많은 성들의 적자가 흑자로 전환한 것입니다. 어느 정도 적자해소가 된 후에는, 관료들이 받는 양렴은이 늘어나 불만을 줄일 수 있었습니다.
이 제도가 성공을 거두려면, 가장 중요한것이 무엇보다 뇌물 수수에 대한 철저한 탄압과, 이후에 이루어지는 부패에 대해 눈을 번득이며 감시하는 일이 필요합니다. 만일, 그것이 뒤따르지 않았다면, 관리들은 이제 양렴은을 챙기고 따로 패악질도 계속하는 결과가 되었을 것입니다. 훗날의 일로 말해보자면 결국 그렇게 되었지만 말입니다.
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