희소성의 유형(Allen Schick)
① 완화된 희소성(relaxed scarcity)
완화된 희소성 상태는 정부가 현존 사업을 계속하고 새로운 예산공약을 떠맡을 수 있는 충분한 자원을 갖고 있는 상황이다. 예산증분의 용어를 사용하면 진행중인 모든 사업의 정상비용 및 업무량 증가분, 그리고 주요 사업을 새로이 추진할 충분한 자원이 존재하는 경우이다.
이때 예산과정에서는 사업개발에 중점을 두게 된다. 정책결정자들은 점증주의의 일상성에 얽매이지 않고 미래의 재정상태에 대한 신뢰를 갖는다. 따라서 예산결정의 성향은 통제(관리)기능에서 계획기능으로 옮겨지며, 사업분석과 다년도 예산편성에 대한 관심이 증가한다.
그런데 완화된 희소성은 통상적으로 볼 수 있는 상태는 아니다. 미국의 경우 1960년대 중반이 여기에 해당하며 PPBS의 도입과 관련이 있다. 미국의 1960년대 중반에는 조세체계로부터 예산잉여가 예상되었으며, 이에 대한 용도를 탐구하였다. 이 당시에는 주요자원에 대한 결정이 사업대안과 그것의 다년도에 걸친 영향에 대한 철저한 분석에 근거하여 이루어져야 한다고 주장되었다. 이것이 PPBS의 도입배경이 된 것이다.
② 만성적 희소성(chronic scarcity)
만성적 희소성은 대부분의 정부에서 볼 수 있는 일상적인 예산부족 상태이다. 공공자원은 기존 서비스의 비용만큼 증가하기 때문에 계속사업에 대해서는 자금이 충분히 있지만 신규사업에 대해서는 자금이 충분하지 못한 상태이다. 예산증분의 용어를 사용하면 제한된 사업의 성장에 대해서는 약간의 여유가 있지만 실질적인 사업의 확장에 대해서는 충분한 자금이 없는 경우이다.
만성적 희소성하에서 예산은 주로 지출통제보다는 관리의 개선에 역점을 두게 된다. 즉, 관리의 효율성에 관심을 갖는다. 그리고 사업의 분석과 평가는 소홀히 되며, 사업개발은 산발적이고 비체계적인 특징을 보여 준다.
만성적 희소성에 대한 정부의 반응은 그것을 미래의 어려운 상황의 전조로 보는지 또는 정상적인 예산운영의 일시적인 역전현상으로 보는지에 따라 달라진다. 만성적 희소성이 존재할 수밖에 없다는 광범위한 신념을 갖는 경우 정부는 영기준예산에 관심을 갖게 된다.
완화된 희소성에서 만성적 희소성으로 전환되기는 쉽지만 만성적 희소성에서 완화된 희소성으로 전환하기는 어렵다. 자원의 여유가 생기면 증가된 수요를 유발하기 때문에 그렇다. 반면에 만성적 희소성에서 급성 희소성으로 떨어지기는 쉽다.
③ 급성 희소성(acute scarcity)
급성 희소성은 이용 가능한 자원이 사업비용의 점증적 증가분을 충당하지 못할 경우에 발생한다. 설령 행정기관의 장이나 의회에서 수요에 대응할 만한 자금을 찾아낸 경우에도 새로운 사업은 추진할 수 없다.
예산결정의 주된 임무는 자금에 대한 수요를 가용자원과 일치시키는 일이다. 예산수요는 지출의 총액과 세부내용에 적용된 다양한 예산삭감 전략에 의해 억제된다. 총액삭감 전략에는 일률적 삭감방법, 지출총액 한도액 설정법, 할당통제법, 사업 증가의 승인 거부 등이 있다. 세부사항 통제방법에는 지출 항목에 대한 항목별 감독, 새로운 고용의 동결, 출장 및 구매 억제 등이 있다.
재정수입을 탐색할 때에는 예산 갭을 메워 줄 즉각적인 수입에 집중되고 정부의 미래의 문제해결을 확보할 수 있는 수단에는 집중되지 않는다. 지방정부들은 중앙정부에 대해 더 많은 보조금과 과세권을 요구하게 된다.
급성 희소성하에서는 예산관련 기획은 거의 없으며, 관리상의 효율성을 새롭게 재강조하고 최소한의 평가활동이 증가하게 된다. 즉, 급성 희소성은 장기적 기획보다는 단기적 예산편성의 즉흥성을 유도하게 된다. 단기적인 절약을 위해서 사업의 기획은 무시되는 경향이 있으며, 예산의 비용 측면에 초점을 맞추게 된다. 이때 요청되는 것은 정부의 역할과 미래의 행동방안에 대한 전반적인 재평가가 아니라 경제성과 효율성이다.
급성 희소성과 같은 급성 재정위기의 징후는 지방정부에서 자주 나타날 수 있다. 특히 지역경제가 취약하여 예산증가율이 평균 수준을 밑도는 경우에 발생한다. 이 경우 유일한 선택권은 외부자원의 도움을 모색하는 것이다.
④ 총체적 희소성(total scarcity)
총체적 희소성은 가용자원이 정부의 계속사업을 지속할 만큼 충분하지 못한 경우에 발생한다. 정부가 사업의 점증 비용을 충당할 수 없는 급성 희소성과 달리 총체적 희소성은 정부가 이미 존재하는 사업에 대해 비용을 충당할 수 없는 조건이다.
따라서 총체적 희소성하에서는 정부가 수행하고자 하는 많은 사업을 수행하지 못하거나, 공공서비스를 공급하기 위해 정부의 재정수단을 초과하여 지출하게 된다. 예컨대, 보통 교육을 실시하고자 하지만 학교와 교사들을 제공할 수 없는 경우와 질병을 퇴치하고자 하나 의사와 병원이 부족한 경우 등이 그러한 예이다. 총체적 희소성은 정부가 매우 빈곤한 경우나 서비스의 수요가 극히 높은 경우에 존재한다. 많은 경우에 이 두 가지 조건은 병행하게 된다.
총체적 희소성하에서는 회피형 예산편성을 하게 된다. 회피형 예산편성은 비현실적인 계획과 부정확한 예산을 꾸며내도록 만드는 유형이다. 총체적 희소성에 직면한 정부는 현실과 열망 간의 갭을 공식적 문서에 공표하기보다 숨기려는 경향이 있다. 예산은 실질 내용이 무시되고 장부상의 균형을 취하는 겉치레 예산이 된다. 따라서 회피형 예산편성은 광범위한 행정부패를 잉태하게 된다.
통제 및 관리기능은 총체적 희소성에서는 거의 의미가 없다. 재정적 효율성은 충분한 자금을 절약할 수 없다. 엄격한 예산통제도 회계의 허의 처리에 의해 의미를 잃게 된다.
총체적 희소성은 저개발 국가의 재정적 운명이다. 케이든과 윌다브스키에 의하면 이런 국가는 ‘실종예산(disappearing budget)’을 갖고 있다. 그리고 그들은 그들의 불가능한 곤경상태를 해결하기를 바라면서 ‘반복적(repetitive)’이고 ‘현금흐름(cash-flow)’의 예산편성을 하게 된다. 반복적 예산편성하에서는 예산은 예산안이 제출되고 승인될 때 단 한번만 만들어지는 것이 아니다. 오히려 예산과정이 반복되기 때문에 일년 중 여러 번 편성된다.
자본예산도 회피형 예산편성에 희생물로 이용된다. 결국 건설되지 않을 학교, 공원, 지역개발사업에 매년 자금 지출 권한을 승인하게 된다. 정부의 의지와 능력을 정직하게 발표하는 것보다 이러한 사업계획을 약속하는 것이 정치적 고통이 덜하기 때문이다.
1. Allen Schick이 제시하고 있는 예산의 희소성에 대해서 그 연결이 잘못된 것은?(07 전남9급)
① 완화된 희소성- 사업개발에 역점
② 급격한 희소성- 사업의 분석 평가 소홀
③ 만성적 희소성- 지출통제보다 관리개선에 역점
④ 총체적 희소성-회피형 예산편성
정답 ② 사업의 분석과 평가가 소홀히 되는 것은 만성적 희소성이다.