[고려 성종실록] 3.중앙집권체제 마련을 위한 행정조직의 개편

[시리게푸른하늘]

성종대 치세의 일관된 정책은 중앙집권체제의 확립이었다. 이를 위해 성종은 귀족들과 제휴를 모색하는데, 제휴책으로 노비안검법을 폐지하여 광종대에 노비에서 면천됐던 사람들을 다시 노비로 환천시켜 귀족들에게 돌려주기도 한다.

중앙집권체제 마련을 위한 필수적인 조건은 중앙관제와 지방조직을 확립하는 것이었다. 이를 위해 성종은 집권 초기부터 말기까지 지속적으로 조직 정비 작업을 추진하게 되는데, 이러한 노력의 결과로 중앙에는 3성 6부제가 정착되고 지방에는 12목이 확립될 수 있었다.

3성 6부제를 통한 중앙관제 확립

3성 6부제는 고려 중앙관제의 토대를 이루는 제도로서 그 골격은 당나라의 것을 본받은 것이다. 여기서 3성이란 중서성, 문하성, 상서성을 일컬으며 6부란 이, 병, 혁 형. 예. 공부를 가리킨다.

6부는 형식적으로는 3성에 딸린 부속 조직이지만 그 기능적인 측면에서 보면 3성에 못지않는 중요한 역할을 했기 때문에 이들 조직을 따로 이해할 필요가 있다. 따라서 3성 내에 6부가 종속되는 형태를 띤 당나라의 3성 6부제와 고려의 3성 6부 제도는 많은 차이점이 있다.

3성 체제의 시초는 982년 성종이 내사문하성과 어사도성, 그리고 어사 6관을 설치하면서부터였다. 태조대에 이미 광평성, 내의성, 내봉성 등의 체제가 있긴했지만 이것은 근본적으로 당나라 제도와는 관계가 없다.

태조대의 3성은 태봉의 체제를 답습한 것으로 독자적인 면모를 띠고 있었기 때문이다. 하지만 이 3성 체제는 중앙집권화에는 도움이 되지 못했고 오히려 호족연합체를 유지하는 기능을 했을 뿐이다. 따라서 중앙집권화에 대한 강한 욕구를 지니고 있던 성종에게는 당나라 제도를 모방한 강력한 3성 체제가 필요했다.

982년에 설치된 3성 체제는 내사성과 문하성이 내사문하성으로 통합되어 있었기 때문에 2성 체제라 보는 것이 더 정확하다. 또한 선관, 병관, 민관, 형관,예관, 공관 등으로 이뤄진 6관은 어사도성의 부속기관으로 존재했다. 따라서 이때의 3성 체제는 과도기적 형태를 띠고 있었다.

3성 체제가 본격화되는 것은 995년 어사도성이 상서도성으로 바뀌던 때부터다. 이때 내사문하성은 증서문하성으로 바뀌었고 증서문하성은 중서성과 문하성으로 구분되어 있었다. 하지만 대체로 이 두 기관을 합쳐 중서문하성이라고 불렀으므로 엄격히 말하면 고려는 줄곧 2성 체제를 유지한 셈이다.

이처럼 2성 체제를 형성한 것은 고려가 당나라처럼 사회가 복잡하지 않아 굳이 3성 체제를 유지할 필요가 없었기 때문이다. 하지만 형식적으로 어디까지나 중서성, 문하성, 상서성 등의 3성 체제였다.

3성의 하부 조직으로 6부가 있었다. 6부는 어사 6관에서 비롯됐는데, 995년 어사도성이 상서도성으로 변경되면서 6관도 6부 체제로 변화되었다. 육부의 서열은 이, 병, 호, 형, 예, 공부 순이었는데, 이는 당나라가 이, 호, 예, 병, 형, 공부 순을 유지하고 있던 것에 비해 다소 차이를 보이고 있다.

당나라가 병부를 네 번째 서열에 둔 것에 비해 고려는 병부를 두 번째에 두었다. 이는 고려가 그만큼 병권을 증시했다는 의미다. 또한 형부가 예부보다 서열상으로 위에 놓인 점도 당나라에 비해 변방이 안정되지 못했고 풍속에 대한 강제성도 약했던 당시 고려의 사회적 상황을 대변하고 있다.

이러한 차이는 비록 당의 제도를 본받기는 했지만 고려인들이 내부 실정에 맞는 독자적인 제도를 형성하려는 의지가 강했다는 것을 시사한다. 6부는 형식적으로는 3성의 하급 조직이었지만 3성을 거치지 않고 직접 국왕과 연결되었기 때문에 행정제도의 중심적인 기능을 담당했다, 이렇듯 성종은 3성 6부제를 확립함으로써 중앙집권체제의 기틀을 다지는 데 성공하게 된다.

중앙관제의 근간이 된 3성 6부제 이외에도 고려는 송의 제도를 본받아 3사와 중추원을 채용하고 독자적인 필요성에 의해 도병마사와 식목도감 등의 합좌기구를 마련한다.

이러한 체제는 고려중기까지 그대로 유지되다가 무신정권 이후 중방, 정방, 교정도감 등이 설치되면서 권한과 기능이 위축된다. 게다가 1275년 충렬왕이 즉위하면서 원나라의 압력에 의해 중서문하성과 상서성이 첨의부로 통합되어 3성 체제는 급격히 약화된다.

또한 1279년에 도병마사가 도평의사사로 개정되어 국가의 모든 중대사를 주관하게 되면서 첨의부의 기능마저 유명무실해진다. 그리고 1362년에 중서문하성은 도첨의부, 상서성은 삼사로 각각 개편되어 3성 체제는 완전히 소멸한다.

한편 6부 역시 1275년 이후 원의 압력에 의해 전리사, 군부사, 판도사, 전법사 등 4사로 축소되었으며, 도평의사사 설치 이후에는 그 권한이 더욱 약화된다.

그러다가 1356년 공민왕의 개혁으로 일시적으로 6부의 기능이 되살아났지만, 1362년 전리사,군부사,판도사,전법사.예의사,전공사의 6사로 개편된다. 또 1369년 선부, 총부, 민부, 이부, 예부. 공부로 부활하여 1389년 이, 호, 예,병, 형,공조의 6조로 개편된다. 하지만 6조는 기능이 제대로 발휘되지 못해 유명무실한 기구로 전락하고 만다.

그러나 이러한 6.부 체제는 조선의 6조 체제의 근간이 되었다는 측면에서 그 역사적인 의의가 자못 크다.

12목의 설치와 지방제도의 정비

성종은 3성 6부로 중앙관제를 정비하면서 동시에 지방에는 12목을 설치하여 중앙집권적 체제 구축에 만전을 기한다. 12목은 전국 12지역에 주목을 파견하여 호족 세력을 억제하고 중앙의 명령을 지방까지 효과적으로 하달하기 위한 행정체제였다.

주나라의 12목 제도에 원형을 두고 있는 이것은 982년 최승로의 건의가 있자 이듬해 전격 시행되었다. 주목이 파견된 지역은 양주, 광주, 충주, 청주, 공주, 해주, 진주, 상주, 전주. 나주, 승주, 황주 등 12곳이었다. 주목이 파견되고 4개월 후에는 각 지역의 관청에 공해전이 지급되었다.

공해전이란 공공자금을 충당하기 위한 목적으로 각 관청에 지급되는 토지를 말하는데, 이때 지급된 공해전의 범위는 주와 부에 속한 관리뿐 아니라 군현의 호장과 향 .부곡의 장에게까지 미쳤다.

이는 고려 조정이 향 .부곡 같은 소단위 지역까지 중앙의 통제 내에 두었다는 의미다. 공해전 지급의 기준은 각 관청에 머물고 있는 장정 숫자였다. 말하자면 단순히 명목상으로만 토지가 지급된 것이 아니라 장정수에 기준한 실질적인 토지가 지급되었다는 뜻이다.

이는 공신전이 각 지역의 토착세력을 증앙집권체제속으로 끌어들이기 위한 회유책임과 동시에 강력한 통제책이었음을 대변한다.

공해전이 지급된 뒤에는 주 .부 . 군 .현의 직제를 전면 개편했다. 당대등, 대등 같은 직제를 호장, 부호장으로 바꾸고 병부, 창부 등의 부서명을 사병, 사창으로 개편했던 것이다. 이는 중앙의 병부, 창부보다 하위 직제임을 명시하기

위한 조처였다.

12목 설치로 지방조직을 완전히 장악하자 성종은 995년 다시 전국을 10개 지역으로 나누는 10도제를 실시한다. 즉 전국을 관내도, 중원도, 하남도, 강남도, 영남도, 산남도, 영동도, 해양도, 삭방도, 패서도 등으로 나눴던 것이다.

이것이 우리나라 도제의 시초이다. 하지만 이때의 도를 행정구역으로 보기는 어렵다. 각 지역에 도체찰사가 파견된 것이 아니기 때문이다. 따라서 I0도제는 일종의 순찰구획이었을 가능성이 높다.

10도제와 함께 이 시기에 주현제도 실시됐다. 주현제는 주군현제에서 군을 없애고 행정조직을 간소한 것이다. 주현제 실시는 조직을 간소화함으로써 명령 체계의 단순화를 꾀하고 동시에 인력을 효과적으로 사용하려는 목적이었다.

또한 정3품의 관리인 주목이 현의 주민들을 직접 관리를 함으로써 조정의 명령을 보다 직접적으로 전달하고 주민들의 생활상 역시 직접 접할 수 있어 조정의 정책이 주민 생활에 좀더 가까워질 수 있었다. 이러한 효과적인 지방정책은 성종이 염원하던 유교적 중앙집권화를 끌어내는 견인차 역할을 하게 된다.

[한권으로 읽는 고려왕조실록 - 지은이 : 박영규, 들녁출판사]